原標題：我國當前推行PPP需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

　　目前我國各級政府正在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì )資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）。從實(shí)踐看，以下幾個(gè)問(wèn)題是PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵，應引起高度重視。

　　一是PPP的適用范圍。我國40年來(lái)的經(jīng)濟改革是從競爭性領(lǐng)域開(kāi)始的，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，取得了巨大成就。黨的十八大以來(lái)，我國又將市場(chǎng)對資源配置的作用引入到基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域，推行PPP，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數量與效率。這有助于提高我國經(jīng)濟的市場(chǎng)化水平，對推進(jìn)供給側結構性改革和高質(zhì)量發(fā)展具有非常重大的意義。但在實(shí)踐中，一些地方出現了政府全額付費項目太多等問(wèn)題，對此應引起關(guān)注。這一問(wèn)題的出現與PPP的適用范圍定位不清有很大關(guān)系。社會(huì )產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，私人產(chǎn)品具有排他性和競爭性，由市場(chǎng)提供最有效率；公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，市場(chǎng)不能提供或提供不足，只能由政府提供。但是，政府提供公共產(chǎn)品不等于政府直接生產(chǎn)全部公共產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品只能由政府直接生產(chǎn)和提供，準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可引入市場(chǎng)機制，由社會(huì )資本生產(chǎn)，其供給效率大大優(yōu)于政府直接生產(chǎn)。因為純公共產(chǎn)品沒(méi)有收益，如果采用PPP，政府對社會(huì )資本不僅要補償公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而且還要給予一定的利潤補助，政府付出的總成本大于政府直接生產(chǎn)成本。而準公共產(chǎn)品，有一定的使用者付費收入，如果采取PPP，政府僅給予一定的補貼，社會(huì )資本就可以獲得社會(huì )平均利潤，而且社會(huì )資本生產(chǎn)準公共產(chǎn)品還能大大降低生產(chǎn)和運營(yíng)成本。因此，PPP適用范圍應當是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，也就是使用者付費的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，具體講，就是能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等準公共產(chǎn)品領(lǐng)域。

　　二是風(fēng)險分擔問(wèn)題。PPP成功的關(guān)鍵是要按照激勵相容原則，建立起合理的利益分享和風(fēng)險分擔機制，發(fā)揮政府與社會(huì )資本各自的優(yōu)勢，實(shí)現資源的優(yōu)化配置和社會(huì )福利的最大化。PPP項目投資運營(yíng)周期長(cháng)、技術(shù)復雜、投資大，不確定因素多，為此必須在政府和社會(huì )資本之間建立起合理的風(fēng)險分擔機制。風(fēng)險分擔應堅持以下原則：一是風(fēng)險與收益對等。即權利與義務(wù)對等，如果一方負有承擔風(fēng)險的義務(wù)，那么就必須享有獲得該風(fēng)險所對應的收益權利。二是有效控制。將風(fēng)險分擔給花費最小成本并能最有效控制風(fēng)險的參與者，以達到群體效益最優(yōu)。三是量力而行。承擔的風(fēng)險要和參與方的能力相適應，要有上限。如果一方承擔了其無(wú)法承擔的風(fēng)險，就會(huì )缺乏控制能力；如果某些風(fēng)險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔那些放大的風(fēng)險，否則將影響其積極性。四是動(dòng)態(tài)調整。PPP項目運作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著(zhù)項目的推進(jìn)，外部環(huán)境會(huì )發(fā)生變化，風(fēng)險分擔也應作適當調整。按照以上原則，PPP的政治、法律等政策風(fēng)險，私營(yíng)機構承擔不了，而政府最有能力承擔，就應由政府承擔。建設風(fēng)險產(chǎn)生在項目建設過(guò)程中，社會(huì )資本最有能力控制，就應由社會(huì )資本承擔。經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險，由于社會(huì )資本追求利潤最大化的屬性，其管理運營(yíng)能力大大強于政府，應分配給社會(huì )資本。

　　三是財政承受能力問(wèn)題。在PPP項目中，政府的責任主要是市場(chǎng)準入、公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)、財政補貼、績(jì)效監管等，項目的融資、建設、運營(yíng)全部由社會(huì )資本承擔。從短期看，推行PPP可以減輕政府當期財政支出壓力，但從長(cháng)期看，政府必須承擔因財政補貼等形成的支出責任，而且支出責任必須控制在財政承受能力之內。PPP項目生命周期長(cháng)達20～30年，涉及的財政支出責任包括股權投資、運營(yíng)補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等。財政承受能力是識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，評估項目實(shí)施是否超過(guò)當前及今后年度財力承受范圍的重要指標，是PPP項目能否實(shí)施的“安全閥”。我國現行政府會(huì )計以收付實(shí)現制為基礎，只將政府年度現金收付確認為當期財政收入、支出和收支缺口，無(wú)法全面反映政府的資產(chǎn)和負債。這種政府會(huì )計制度可能會(huì )導致一些地方政府不顧財政承受能力，大規模上PPP項目，形成大量隱性債務(wù)，將支出責任留給后屆政府。為此，一是應加快政府會(huì )計制度改革，編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務(wù)報告，強化立法機關(guān)對中長(cháng)期的政府資產(chǎn)和負債的審查監督，從制度上消除財政機會(huì )主義。二是應引入第三方機構，對政府財政承受能力論證報告進(jìn)行再評審，建立責任倒查機制。三是加大相關(guān)信息公開(kāi)力度，強化社會(huì )監督。

　　四是法制化問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，通過(guò)PPP合作，市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域逐漸從競爭性領(lǐng)域擴展到公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。這對我國深化供給側結構性改革，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。與此同時(shí)，也應看到實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，比如PPP合作項目決策不夠嚴謹，合作范圍有泛化傾向；市場(chǎng)準入需要進(jìn)一步開(kāi)放，民營(yíng)資本參與度需要不斷提高等。這些問(wèn)題的存在，與PPP立法滯后有很大關(guān)系。目前除了采購法及招標投標法外，其他與PPP相關(guān)的都是各部委的部門(mén)規章和部門(mén)規范性文件。為保障PPP健康發(fā)展，特別需要加快制定專(zhuān)門(mén)的行政法規，待條件成熟后上升為法律。

　�。ㄗ髡撸何逃裆�，系西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院副教授）