■城廂保護與改造需要以創(chuàng )新的思路來(lái)謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續歷史風(fēng)貌的必由之路。市政協(xié)在調研報告中提出建議：以創(chuàng )新的體制機制來(lái)推進(jìn)該項工作；突出規劃引領(lǐng)，制定特殊政策；強化法制保障，明確行動(dòng)方案

　　今年上海兩會(huì )召開(kāi)之前，市政協(xié)出爐了一份《上海老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊區改造對策研究》重大課題調研報告。相關(guān)課題組歷時(shí)四個(gè)月，經(jīng)過(guò)50多次專(zhuān)題調研，在充分聽(tīng)取意見(jiàn)、借鑒經(jīng)驗的基礎上，系統梳理、深入剖析，提出了老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊區改造的對策建議。

　　重要意義

　　老城廂獨特肌理滋養了開(kāi)放包容的居住形態(tài)和社會(huì )生態(tài)

　　調研報告以黃浦區人民路、中華路圍成的約2平方公里區域為主要研究對象。歷史上，上海老城廂所涵蓋的地理范圍，除上述區域，還包括其東、南面沿黃浦江一帶。

　　老城廂在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨特價(jià)值，是上海城市的發(fā)祥地、上海文化的滋生地、上海制造的誕生地。其保護更新，對于上海延續歷史文脈、留住城市記憶、承載時(shí)代精神、打造全球城市，具有不可或缺的重要作用。

　　老城廂是紅色文化、海派文化、江南文化共存發(fā)展之地，是城市文明和革命歷史的見(jiàn)證者，更是上海城市精神的發(fā)源之地、涵養之所。這里有豫園、書(shū)隱樓等眾多名勝古跡，有上海歷史最悠久的學(xué)校敬業(yè)書(shū)院、龍門(mén)書(shū)院等。有始建于清光緒年間的新舞臺及此后的幾十家大戲院、影劇院。開(kāi)設于人民路上的上海書(shū)店曾是中國共產(chǎn)黨在上海最早的公開(kāi)出版發(fā)行機構，黨中央機關(guān)刊物《向導》曾在此秘密發(fā)行。

　　同時(shí)，老城廂襟海帶江，是上海制造的搖籃。比如，創(chuàng )下眾多中國第一的江南機器制造總局（江南造船廠(chǎng)）；以求新機器制造輪船廠(chǎng)為代表的一大批民辦工業(yè)企業(yè)，還集聚了一大批民族品牌。

　　老城廂城市形態(tài)中包含著(zhù)豐富的歷史肌理，有30多條風(fēng)貌道路和街巷，商住混合的高密度親和社區，其住宅類(lèi)型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統園林和宅第，也有成片的規模各異、中西合璧的近代石庫門(mén)里弄住宅及里弄公館，還有外廊式住宅和獨立式花園住宅等�！靶〗�、小巷、小園林、小建筑”，老城廂肌理特征的持續性，充分展現了建筑藝術(shù)風(fēng)格的時(shí)代變遷，以及對外來(lái)文化的接納與融合力，這里滋養了開(kāi)放包容和靈活的居住形態(tài)與社會(huì )生態(tài)。

　　主要癥結

　　海派社會(huì )生態(tài)面臨重構，如何實(shí)現區域、動(dòng)態(tài)、長(cháng)期平衡

　　“留改拆”大背景下，關(guān)乎老城廂的城市更新面臨著(zhù)一個(gè)復合性難題：加強歷史風(fēng)貌保護的同時(shí)如何加快民生改善？換言之，原汁原味的風(fēng)貌氣質(zhì)與舒適安逸的生活品質(zhì)如何兼得？

　　近年來(lái)，上海先后出臺《歷史文化風(fēng)貌區和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》《老城廂歷史文化風(fēng)貌區保護規劃》等，去年出臺《關(guān)于深化城市有機更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護工作的若干意見(jiàn)》《關(guān)于堅持留改拆并舉，深化城市有機更新，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》等。但在推進(jìn)實(shí)施中，受制于一些特殊矛盾，尚存癥結，需要著(zhù)眼區域平衡、動(dòng)態(tài)平衡、長(cháng)期平衡進(jìn)行統籌考慮。

　　比如社會(huì )生態(tài)，老城廂常住戶(hù)籍人口嚴重老齡化，流動(dòng)人群逐漸成為社區結構的主流，這里長(cháng)期以來(lái)形成的市井生活和城市演變中浸潤而成的市民社會(huì )、人口結構、鄰里關(guān)系變化明顯，曾具有標示意義的海派鄰里關(guān)系、社會(huì )生態(tài)面臨重構。

　　其次，歷史變遷中，老城廂城區格局、傳統肌理和街巷形態(tài)等遭到不同程度破壞，其傳統肌理總體留存不足50%。大部分歷史建筑使用功能缺失，居住類(lèi)房屋更處于“七十二家房客”超負荷使用狀態(tài)，使用方式不當，室內改建混亂、管線(xiàn)雜亂、公建破損。個(gè)別歷史建筑受產(chǎn)權關(guān)系制約，管理部門(mén)無(wú)力維修，使用權人無(wú)心履責，處境岌岌可危。

　　根據房管部門(mén)規定，要先有“留改拆”方案才能啟動(dòng)舊改，一些已啟動(dòng)的項目，受制于方案研究和規劃調整流程復雜漫長(cháng)；一些待啟動(dòng)項目，由于甄別、開(kāi)發(fā)權轉移等政策措施不明朗，企業(yè)參與開(kāi)發(fā)意愿低。

　　再者，法律規范不夠完善,協(xié)同機制不夠健全。按相關(guān)規定，不在舊區改造范圍內的風(fēng)貌保護項目，無(wú)法享受舊改的征收、稅費減免等優(yōu)惠政策,因而在所有權人或使用權人保護不力時(shí)，無(wú)法將風(fēng)貌保護項目作為公共利益，對建筑進(jìn)行征收。針對所有權人和使用權人不能依法履行保護義務(wù)甚至造成破壞等情況，目前缺乏有效約束，政府實(shí)施搶救性修繕缺乏法律支撐。

　　風(fēng)貌保護與舊區改造的同步協(xié)調機制也需要抓緊建立。歷史風(fēng)貌保護與舊改工作綜合性強，涉及條與條、條與塊關(guān)系，需要進(jìn)一步細化壓實(shí)責任、厘清邊界、完善執行監督考核各項工作機制。

　　必由之路

　　法制保障體制創(chuàng )新，多種模式并舉的精細化有機更新

　　老城廂保護與改造需要以創(chuàng )新的思路來(lái)謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續歷史風(fēng)貌的必由之路。

　　市政協(xié)在這份調研報告中提出多條建議：

　　首先，以創(chuàng )新的體制機制來(lái)推進(jìn)該項工作，建議由市級統籌牽頭，設立相關(guān)委員會(huì )，統籌協(xié)調老城廂保護與更新的規劃、計劃、運行、管理等各項重大事宜；區層面加大工作力度，聚焦關(guān)鍵環(huán)節，整合各方資源，創(chuàng )新方式方法，推進(jìn)落實(shí)；發(fā)揮地產(chǎn)集團和區管企業(yè)等參與老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊改的骨干作用，設立專(zhuān)項基金；吸引社會(huì )力量參與整體保護、功能轉換與活化利用，也鼓勵老城廂居民通過(guò)協(xié)議置換、產(chǎn)權入股等方式參與其中。

　　其次，突出規劃引領(lǐng)，制定特殊政策。在全面評估的基礎上，抓緊修訂相關(guān)保護規劃，明確老城廂歷史文化風(fēng)貌整體保護具體要求，堅持分級保護、肌理保護、成片保護。制定修繕導則，在認識老城廂歷史建筑的形式特征、建造體系、材料特性和建造工藝等基礎上，培養保護修繕隊伍，確保修繕的高質(zhì)量高水平。為老城廂設立規劃師，并相應設立社區規劃師。同時(shí)，拓展征收政策適用范圍，將歷史風(fēng)貌保護項目作為舊改的一種特定類(lèi)型，適用房屋征收、土地出讓金返還、稅費減免、配套安置房源等相關(guān)政策。盡快設立市、區風(fēng)貌保護專(zhuān)項資金。

　　再次，強化法制保障，明確行動(dòng)方案。建議在《上海市歷史文化風(fēng)貌區和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》修訂中，考慮老城廂這個(gè)特殊區域的特殊情況，給予特別條款；將歷史風(fēng)貌保護對象拓展到風(fēng)貌保護街坊、風(fēng)貌保護道路和保留歷史建筑，為構建“點(diǎn)線(xiàn)面”相結合的保護對象體系提供法定依據。

　　另外，修訂相關(guān)房屋租賃條例、物業(yè)管理規定，明確歷史建筑最低人均居住面積標準，嚴禁公房違規轉租等；建立健全行政執法聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機制，加大歷史風(fēng)貌區執法監督力度。立足當前，因地制宜，明確保留保護建筑的具體“留改拆”方案。