黨的十九大報告明確提出要“建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系”。為更好推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，須破解經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中要素更多地由農村向城市單向流動(dòng)的難題，實(shí)現要素在城鄉間的雙向合理流動(dòng)。特色小鎮是我國近幾年涌現出來(lái)的一種新的經(jīng)濟社會(huì )組織形態(tài)，是聚集發(fā)展要素的空間載體，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有較強輻射和帶動(dòng)作用。特色小鎮并非只能布局于城市郊區，還可以布局于農村，增強農村聚集發(fā)展要素的能力，從而成為要素在城鄉間雙向合理流動(dòng)的載體和工具。

　　話(huà)題之一 城鄉融合發(fā)展需要體制機制創(chuàng )新

　　城市繁榮離不開(kāi)農村提供的勞動(dòng)力、農產(chǎn)品和自然資源，而鄉村發(fā)展更離不開(kāi)城市的輻射和帶動(dòng)，只有把城鄉發(fā)展統籌起來(lái)，才能促進(jìn)產(chǎn)品、資源和要素在城鄉間的雙向合理流動(dòng)，實(shí)現城鄉融合發(fā)展。然而，現實(shí)中我國城鄉發(fā)展二元結構特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中要素更多地由農村向城市單向流動(dòng)，既造成“城市病”問(wèn)題突出，又導致農村發(fā)展乏力�！俺鞘胁　钡母�源是要素過(guò)度集中，而農村發(fā)展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發(fā)展要素。目前，我國的城鎮化過(guò)程仍在繼續，要素的單向流動(dòng)也并沒(méi)有停止，而且城市規模越大，聚集產(chǎn)業(yè)層次越高級，聚集人口素質(zhì)也越高，從而造成特大城市過(guò)度膨脹，而中小城市發(fā)育不足，不同規模城市分布不合理。

　　要素向著(zhù)能夠產(chǎn)生更高效益和發(fā)揮更大作用的地方流動(dòng)是客觀(guān)規律，在無(wú)法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問(wèn)題就只能通過(guò)疏解城市功能這條途徑。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現有的規劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體�？绯鞘惺杞獯嬖诰嚯x過(guò)遠、關(guān)聯(lián)不緊的問(wèn)題，建設新城存在規模過(guò)大、代價(jià)過(guò)高的問(wèn)題，依托原有的園區等又有可能出現城市攤大餅的問(wèn)題。因此，治療“城市病”問(wèn)題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農村地區則是完全不同的局面，發(fā)展要素仍在不斷流出，基礎設施和公共服務(wù)不足，發(fā)展基礎不斷被削弱，農業(yè)發(fā)展和鄉村振興面臨著(zhù)更加嚴峻的挑戰，而破解農村發(fā)展的難題迫切需要為農業(yè)發(fā)展和鄉村振興尋找到動(dòng)力的來(lái)源。產(chǎn)品、資源和要素在空間中的順暢流動(dòng)是區域能夠實(shí)現均衡發(fā)展的前提和基礎，不改變要素從農村向城市單向流動(dòng)的狀況，就不可能化解城鄉發(fā)展割裂的矛盾。因此，實(shí)現城鄉融合發(fā)展迫切需要體制機制創(chuàng )新，找到破解城鄉發(fā)展二元化格局的政策利器。

　　話(huà)題之二 構成特色小鎮的基本要素與特征

　　說(shuō)起特色小鎮，人們很容易想起國內外那些非常有名氣的特色小城鎮，但特色小鎮不同于特色小城鎮，特色小城鎮的形成一般需要幾十年甚至上百年，而特色小鎮的打造和培育可能僅僅需要幾年時(shí)間。特色小鎮率先在浙江出現，這是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也體現了我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段的內在要求和經(jīng)濟轉型升級的需要。特色小鎮克服了以往各地出現的“產(chǎn)業(yè)園”“科技園”等發(fā)展載體功能單一的弊端，把生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融為一體，形成一個(gè)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的平臺，從而成為帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的“策源地”。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們這里所談的“特色小鎮”不是城鄉空間布局中任何一級建制單位，也不能簡(jiǎn)單地把它歸為城市或者農村，而是屬于我國城鄉空間布局中的“節點(diǎn)”創(chuàng )新。因此它可以承擔起城鄉融合發(fā)展中體制機制創(chuàng )新“載體”的作用。

　　總結經(jīng)驗來(lái)看，我們可把特色小鎮分解為人、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化、創(chuàng )新和政策六大構成要素，六大要素是特色小鎮形成和運行的基礎，要素之間的相互關(guān)聯(lián)決定了特色小鎮的基本特征和發(fā)展狀態(tài)。人是特色小鎮建設的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，滿(mǎn)足人的多樣化需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展是特色小鎮規劃的根本原則。人向特色小鎮的聚集起因于產(chǎn)業(yè)的聚集，產(chǎn)業(yè)創(chuàng )造就業(yè)崗位為人們在小鎮生活創(chuàng )造了基本物質(zhì)條件，但特色產(chǎn)業(yè)的形成又往往是最初關(guān)鍵人物播下的種子，因此人和產(chǎn)業(yè)是互為因果的協(xié)同關(guān)系。人的聚集和產(chǎn)業(yè)集聚是特色小鎮形成的核心構成要素。環(huán)境、文化、政策和創(chuàng )新是特色小鎮形成的支撐要素。環(huán)境是人和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，好的生態(tài)環(huán)境有利于吸引高素質(zhì)人才和高端產(chǎn)業(yè)的集聚。文化是特色小鎮的品牌和符號，是引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神力量，以及培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤。創(chuàng )新是特色小鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅動(dòng)力。政策的主要目的在于為特色小鎮打造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，是促進(jìn)小鎮產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展、提高人民群眾生活品質(zhì)的基本保障。特色小鎮的發(fā)展應以人為核心、產(chǎn)業(yè)為命脈、環(huán)境為基礎、文化為引領(lǐng)、創(chuàng )新為驅動(dòng)、政策為保障，建設成促進(jìn)人全面發(fā)展的新家園、聚集特色產(chǎn)業(yè)的新高地、宜居宜業(yè)宜游的新空間、彰顯地域文化的新名片、帶動(dòng)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的新沃土。

　　話(huà)題之三 特色小鎮在城鄉融合發(fā)展中的作用

　　經(jīng)過(guò)幾年的培育，特色小鎮在我國各地蓬勃發(fā)展、方興未艾。特色小鎮，是指在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮和產(chǎn)業(yè)園區的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)平臺。這一認識既凝結著(zhù)中國發(fā)展經(jīng)驗又體現了國際上最新的城市化發(fā)展理念。不過(guò)，在實(shí)踐上，仍有一些地方對特色小鎮應該布局于什么地方經(jīng)常存在著(zhù)模糊認識，導致不知道該如何規范特色小鎮的發(fā)展。因此，我們有必要進(jìn)一步明確特色小鎮的性質(zhì)和功能。特色小鎮作為高度聚集產(chǎn)業(yè)和人口的地方，其經(jīng)濟聚集度和人口聚集度顯然都超過(guò)了定義城市所規定的標準，因此我們把特色小鎮進(jìn)一步定義為“城市功能基本單位”。所謂城市功能主要是指具有城市的基礎設施和配套，被城市公共服務(wù)所覆蓋，同時(shí)融合的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間是一個(gè)具有創(chuàng )新帶動(dòng)作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能、具備城市屬性的最小的空間單元。按照這樣的定義，特色小鎮在城鄉融合發(fā)展中的作用就非常獨特而具體了：特色小鎮可以根據需要，靈活地布局于任何城市和農村地區，從而成為帶動(dòng)城鄉發(fā)展的政策工具。

　　生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮的重要特征。如果一個(gè)城市由若干或者無(wú)數個(gè)獨立的基本功能單位構成，每個(gè)基本功能單位都能做到生產(chǎn)和生活功能的融合，那么城市病問(wèn)題將不復存在，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。因此，布局于城市地區或者城市周邊的特色小鎮既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉村來(lái)看，特色小鎮投資規模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農村可以輻射周?chē)鷰资�甚至上百平方公�?帶動(dòng)周邊鄉村的就業(yè)，人口聚集也會(huì )增加農產(chǎn)品需求、提高農業(yè)生產(chǎn)效率，成為鄉村振興的內生動(dòng)力。同時(shí)，完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度是鄉村振興的重中之重，但這需要資本、技術(shù)和組織等要素的支撐和體制機制的創(chuàng )新，特色小鎮是城市要素下鄉的前沿陣地、體制機制創(chuàng )新的載體，通過(guò)特色小鎮的建設能夠為農村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟組織等領(lǐng)域的改革提供載體。

　　話(huà)題之四 加強特色小鎮培育的三個(gè)著(zhù)力點(diǎn)

　　目前特色小鎮的發(fā)展尚處于探索和規范階段，很多地方對特色小鎮的內涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成，導致特色小鎮應有的作用尚未充分發(fā)揮。未來(lái)需要加強特色小鎮的培育，使其成為促進(jìn)城鄉融合發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

　　一是厘清特色小鎮內涵，明確特色小鎮發(fā)展定位與目標。特色小鎮建設模式不同于小城市，也不同于產(chǎn)業(yè)園區和建制鎮。目前，各地由于對特色小鎮內涵認識不清楚，盲目地把產(chǎn)業(yè)園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及建制鎮冠以特色小鎮的“帽子”。這是特色小鎮建設目前出現各種問(wèn)題和亂象的根源。因此，要對特色小鎮和特色小城鎮本質(zhì)內涵清晰界定，引導各方面明確努力方向。要明確企業(yè)的主體地位，提高小鎮建設和運營(yíng)的市場(chǎng)化程度。引導企業(yè)有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發(fā)人們消費需求。最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體活力和企業(yè)家創(chuàng )造力，鼓勵企業(yè)及高校、科研院所、社會(huì )組織等市場(chǎng)主體參與小鎮投資建設運營(yíng)，使之成為小鎮建設主力軍。政府的作用是提供引導和服務(wù)，制定科學(xué)合理的規劃，發(fā)揮規劃引導作用，可考慮將規劃編制作為特色小鎮建設的前提，以把準特色定位為重要目標，在小鎮空間布局、城市設計、功能組織方面做精、做細、做美，力求生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展。提供設施配套、公共服務(wù)、環(huán)境保護、制度供給等方面的服務(wù)，從而為小鎮和企業(yè)發(fā)展提供更好的指引和營(yíng)造更好的環(huán)境。

　　二是合理規劃布局，發(fā)揮特色小鎮“推進(jìn)器”的作用。不同類(lèi)型的特色小鎮能夠發(fā)揮不同的作用，在需要的地方打造適合的特色小鎮對于帶動(dòng)地方經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。在特色小鎮的規劃布局上，要從區域均衡發(fā)展的角度統籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內部等條件好的地方因勢利導地建設一批有實(shí)力的小鎮，又要在城鄉發(fā)展的斷裂帶和鄉村振興的重點(diǎn)地區打造一批具有較強帶動(dòng)能力的小鎮。同時(shí)，還要注重小鎮內部功能的完善和提升，為各類(lèi)要素聚集和流動(dòng)打造良好的環(huán)境：科學(xué)謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎設施；創(chuàng )新體制機制，營(yíng)造聚集高端要素和產(chǎn)業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強生態(tài)環(huán)境保護和公共服務(wù)供給，打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境。

　　三是加強政策支持力度，破解特色小鎮建設中的瓶頸。在政策措施方面，建議強化特色小鎮的土地、資金和人才保障。在土地保障方面，要盤(pán)活存量用地，建議鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地入市等方式盤(pán)活存量建設用地資源；針對特色小鎮實(shí)施柔性化的綠色供地機制。在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級政府、不同部門(mén)的現有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮專(zhuān)項基金；用好杠桿效應，鼓勵利用財政資金聯(lián)合社會(huì )資本，共同發(fā)起特色小鎮建設基金；擴大融資渠道，在有條件的地區擴大農村集體建設用地出讓收益的融資功能。在人才保障方面，既要通過(guò)稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶(hù)、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，還要通過(guò)加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶(hù)小鎮，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置轉向按常住人口規模配置。（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：中國社會(huì )科學(xué)院習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心 執筆：張車(chē)偉 王博雅 蔡翼飛）