“十年內無(wú)需變現填補養老金缺口”

　　——專(zhuān)訪(fǎng)中國財政科學(xué)研究院社會(huì )發(fā)展研究中心主任楊良初

　　“要實(shí)現社�；�金的可持續性運轉，國有資本用于補充社�；�金的順序應該是首先國資收益，其次是股權分紅，最后才是減持變現�！�

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　“養老保險是人民美好生活的一個(gè)向往，如果養老保險收支運行不下去，美好生活肯定成為了泡影�！敝袊�財政科學(xué)研究院社會(huì )發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，“按照十九大報告提出的目標，我國全面實(shí)現現代化進(jìn)程的時(shí)點(diǎn)和人口老齡化高峰幾乎同步，因此，剛出臺的《方案》是著(zhù)眼長(cháng)遠，為推進(jìn)現代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施�！�

　　近年來(lái)，楊良初多次參加國家部委的有關(guān)社會(huì )保障基金的財政監管、養老保險隱性債務(wù)、可持續養老保險財政條件等課題研究。楊良初認為，下一步，應改革養老保障體系，建立養老保障“三支柱”體制，實(shí)現養老保障的持續性發(fā)展。

　　股權變現是國有股權劃轉的難點(diǎn)

　　中國新聞周刊：實(shí)際上，國有資本劃轉社�；�金的設想由來(lái)已久，早在2001年，國務(wù)院就出臺過(guò)相關(guān)方案，為什么直到現在才開(kāi)始實(shí)行？

　　楊良初：2000年，我曾參與過(guò)國務(wù)院體改辦的一個(gè)課題，《調整財政支出結構，彌補養老保險隱性債務(wù)》，請當時(shí)中國人保精算部的主任測算了全國城鎮國有企業(yè)的養老債務(wù)，共有5個(gè)口徑，養老保險隱性債務(wù)大約是5萬(wàn)億~11萬(wàn)億元的規模，當時(shí)課題組就提出了用國有資本彌補隱性債務(wù)的設想。

　　2001年6月，國務(wù)院出臺《減持國有股籌集社會(huì )保障資金管理暫行辦法》，就是要用國有資本來(lái)籌集社保資金。方案出臺后，對資本市場(chǎng)造成很大沖擊，因此，這一政策不得不中斷。

　　實(shí)際上，我們講用國有股權彌補社�；�金，主要是彌補基本養老保險。因為其他保險都是現收現付的，假如說(shuō)當年出現了赤字，當年就要想辦法彌補，只有養老保險需要有一定的儲備積累，否則當人口老齡化到來(lái)，政府財政的負擔會(huì )加重。

　　這些年，理論界一直在提“國有資本補充社�；�金”。2009年財政部、國資委、證監會(huì )和社�；�金理事會(huì )四部門(mén)又出臺了關(guān)于印發(fā)《境內證券市場(chǎng)轉持部分國有股充實(shí)全國社會(huì )保障基金實(shí)施辦法》的通知，要求在境內證券市場(chǎng)首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，劃轉10%的國有股由社�；�金理事會(huì )持有。

　　真正的契機就是兩年前的行政事業(yè)單位養老保險改革，我們算了一筆賬，當年大概就要動(dòng)用5千億元財政資金，相當我們當年財政支出的5%，而每年的財政支出都已經(jīng)分配好，如果讓財政一家拿，肯定會(huì )對財政支出結構造成巨大沖擊，勢必影響其他基本支出。所以當時(shí)就提出財政和國資委各拿2500億元的思路。在這個(gè)背景下，國有資本補充社�；�金的想法再次被提上議程。

　　中國新聞周刊：在這一過(guò)程中，最大的難點(diǎn)是什么？

　　楊良初：最大的難點(diǎn)就是變現的問(wèn)題。因為2001年出臺的政策就因為直接要求國有股減持，影響了股市的平穩和股民的收益。因此，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來(lái)一旦真正需要動(dòng)到股權，必須要謹慎，制定切實(shí)可行的方案，盡量減少對股市流通的影響。

　　但目前中國的社�；�金賬戶(hù)總體有結余，主要還是通過(guò)股權分紅的形式來(lái)補充社�；�金，還沒(méi)有到股權變現的地步，我認為，至少10年內不需要變現來(lái)彌補社�；�金。

　　還有一個(gè)阻力來(lái)自企業(yè)，經(jīng)營(yíng)了這么多年，突然要劃走一部分股權，積極性會(huì )受到一定影響，這也是一個(gè)需要協(xié)調的過(guò)程。

　　因此，這些年，盡管政府部門(mén)和理論界都在呼吁，但一直進(jìn)展緩慢。

　　中國新聞周刊：此前，在國有資本經(jīng)營(yíng)預算中，也有一部分國有資本收益用于社會(huì )保障，效果如何？

　　楊良初：上繳國資收益是從2004年開(kāi)始的，國企分五檔上繳國有資本收益，用于解決民生和再投資的問(wèn)題，真正用于補充社�；�金的微乎其微。而這次對國有股權的劃撥，也就是把原來(lái)國資委掌握的股權劃給社�；�金理事會(huì )和地方國有獨資公司，通過(guò)財務(wù)投資，實(shí)現增值，專(zhuān)項用于補充社�；�金。

　　以前動(dòng)用的是增量，而現在動(dòng)用的是存量，規模更大，力度更強。

　　我認為，要實(shí)現社�；�金的可持續性運轉，國有資本用于補充社�；�金的順序應該是首先國資收益，其次是股權分紅，最后才是減持變現。

　　人口老齡化高峰或將在2050年爆發(fā)

　　中國新聞周刊：按照這次方案，劃轉范圍和劃轉比例是如何確定的？

　　楊良初：實(shí)際上，只有三類(lèi)企業(yè)不用劃轉，包括公益類(lèi)企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開(kāi)發(fā)性金融機構，以及國務(wù)院另有規定的企業(yè)，這也是經(jīng)過(guò)慎重考慮的。

　　公益類(lèi)企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低，而且主要依賴(lài)財政投資，如果劃轉，還需要再增加財政投入，失去了劃轉的意義。而且，這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產(chǎn)，就會(huì )影響公共職能的履行。

　　政策性和開(kāi)發(fā)性金融機構，目前主要承接創(chuàng )新型國家的建設，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拿走這類(lèi)企業(yè)資產(chǎn)，肯定會(huì )影響國家的產(chǎn)業(yè)轉型升級，以及創(chuàng )新驅動(dòng)戰略的實(shí)施，因此，沒(méi)將開(kāi)發(fā)性、政策性金融機構納入劃轉范圍，正是和國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調。

　　所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，才具有足夠能力實(shí)現股權的劃撥。

　　而10%的股權劃轉比例，早在2001年和2009年的兩個(gè)文件中就已經(jīng)確定，這個(gè)比例，既不會(huì )過(guò)多，對企業(yè)股權結構和經(jīng)營(yíng)造成影響，也不會(huì )過(guò)少，無(wú)法彌補缺口。

　　按照目前的劃轉范圍和比例，我們測算了一下，大概在7萬(wàn)億~9萬(wàn)億的一個(gè)規模，應該足以填補社�；�金的缺口。

　　中國新聞周刊：目前社�；�金的缺口多大？

　　楊良初：現在整體不存在缺口，全國大概還有4萬(wàn)億元的養老金結余，主要是因為一些東部發(fā)達省份的社�；�金收取規模較大，每年收支平衡后，還有一定結余。赤字主要發(fā)生在西部地區和中部若干省份。比較嚴重的是東北三省，養老金缺口每年都在幾百億元。

　　正因為如此，我們出臺了全國統籌的政策，用東部的結余，來(lái)調節中部、西部的赤字，以及東北的缺口。

　　我曾多次去東北調研養老保險問(wèn)題，特別是2007、2008年左右，曾跟著(zhù)國務(wù)院調研組一起去調研國有企業(yè)社保的問(wèn)題，對整體情況進(jìn)行了摸底。當時(shí)，東北三省正在開(kāi)展個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)的改革，中央財政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。

　　但這樣一來(lái)，又出現了新的問(wèn)題，就是個(gè)人賬戶(hù)這塊大量結余，但社會(huì )統籌那塊出現赤字，無(wú)法滿(mǎn)足支出需要，于是要求借出個(gè)人賬戶(hù)里面的錢(qián)用于社會(huì )統籌支出，那時(shí)候還比較樂(lè )觀(guān)。但現在，社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)都出現赤字，每年每個(gè)省大概都有200多億元的赤字，黑龍江尤為嚴重。

　　這其中的原因，一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問(wèn)題，國企包袱重；另一方面，東北人才大量流失，很多人離崗再就業(yè)，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領(lǐng)取養老金，加重了當地的養老金支出負擔。

　　中國新聞周刊：在你看來(lái)，全國性的養老金缺口預計會(huì )在什么時(shí)間出現？

　　楊良初：我們測算，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年~2050年，特別是2050年會(huì )是一個(gè)巨大的高峰期。

　　因為60后是中國人口增長(cháng)的高峰期，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期，到2050年，60后和90后都進(jìn)入老齡化，兩代高峰期人口進(jìn)行疊加，養老金支付將面臨巨大壓力。

　　在我看來(lái)，中國的人口老齡化高峰和現代化進(jìn)程正好是逆向的。因為根據十九大報告，到2035年，中國要基本實(shí)現社會(huì )主義現代化，但那時(shí)正是中國開(kāi)始步入人口老齡化的高峰，老齡人口占總人口比重約為25%~30%。到本世紀中葉，中國將全面建設社會(huì )主義現代化強國，而2050年，中國的人口老齡化將達到頂峰。如果養老問(wèn)題無(wú)法解決，必將成為制約現代化進(jìn)程的一個(gè)重要因素，因為養老保險是管城鎮退休職工基本生活的，基本生活都沒(méi)有解決，如何實(shí)現現代化？

　　所以現在《方案》的出臺是中央著(zhù)眼長(cháng)遠，為推進(jìn)現代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施，是新一代領(lǐng)導集體以負責任的態(tài)度，對待與人民群眾切身利益相關(guān)的事情，因為5年內中國養老保險出現赤字，或者全面出現赤字的可能性很小，此舉是從長(cháng)遠著(zhù)眼，解決潛在的老齡化危機和養老危機。

　　完善社保體系，避免“高福利陷阱”

　　中國新聞周刊：在資金的管理和使用上，中央和地方之間，社�；�金理事會(huì )和國資委之間，應如何分工？

　　楊良初：按照現在的方案，只是股權從國資委到社�；�金理事會(huì )發(fā)生了轉移，真正的管理權還是在國資委。其中，社�；�金理事會(huì )只是財務(wù)投資者，不參與企業(yè)的管理，但作為股東，社�；�金理事會(huì )出于所持國有資產(chǎn)保值增值的需要，或許也會(huì )提出經(jīng)營(yíng)決策方面的建議，但前提是必須和國資委以及企業(yè)協(xié)商。

　　方案中提出，中央企業(yè)的股權由社�；�金理事會(huì )持有，地方國企的股權由地方設立國有獨資公司集中持有、管理和運營(yíng)。之所以會(huì )這樣劃分，主要和社保資金管理機構的設置有關(guān)，因為中央一級有社�；�金理事會(huì )來(lái)管理社�；�金，但地方上沒(méi)有這一機構。而國資劃轉部分，主要是用于解決將來(lái)養老保險的缺口，具有儲備性，因此，當前股權無(wú)論是中央還是地方持有，最主要的職能都是實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值。

　　真正到了需要彌補缺口的時(shí)候，由中央和地方合力解決養老保險收支，而且如何動(dòng)用這筆股權基金，必須由財政部、國資委、人社部、社�；�金理事會(huì )等相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商，具體如何分工，還需要一系列配套措施。

　　中國新聞周刊：隨著(zhù)股權分紅的增加，資金池的不斷擴大，未來(lái)是否會(huì )填充到其他社會(huì )保險，中國進(jìn)入高福利社會(huì )？

　　楊良初：我不這樣認為，相反，如果我們不從現在開(kāi)始，設計更合理、更科學(xué)的一個(gè)社會(huì )保障制度，很有可能會(huì )步入北歐國家的那種“高福利陷阱”。

　　換句話(huà)說(shuō)，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，來(lái)解決社會(huì )保障問(wèn)題，不能政府一家扛�？梢钥敢欢�，不可能扛很久，政府不是萬(wàn)能的，政府萬(wàn)能對于社保而言是致命的。

　　現在的北歐國家也已不堪重負，在逐步將政府的負擔推給市場(chǎng)，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍？政府壓垮了，出現赤字，老百姓也很難獲得幸福感。

　　中國新聞周刊：目前的劃轉方案會(huì )對中國的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響？

　　楊良初：隨著(zhù)社�；�金的資金問(wèn)題得到解決，我國的基本養老保險制度就將面臨調整和改革。對于這一問(wèn)題，理論界已經(jīng)討論了至少兩三年，關(guān)鍵是改變目前養老保障“三支柱”(基本養老保險、補充養老保險和商業(yè)養老保險)體制中基本養老保險“一柱獨大”現象，緩解財政壓力。

　　現有的養老保障體系，基本養老保險繳費率高達28%，而即使是發(fā)達國家，也不會(huì )超過(guò)20%。這樣做的風(fēng)險就是擠占了補充保險的繳費空間，以至于企業(yè)年金制度推行了十余年，也只有約7%的企業(yè)中推行，大家都寄希望于基本養老保險，增加了政府兜底的風(fēng)險。

　　因此，未來(lái)的養老保險體制改革，應該是架構“三支柱”合理搭配的養老保障制度。首先，將現行城鎮企業(yè)職工基本養老保險和行政事業(yè)單位基本養老保險制度中的“社會(huì )統籌基金”改為城鎮企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養老保險基金，成為名副其實(shí)的養老保險“第一支柱”。繳費率從28%降為20%，單位(企業(yè))和個(gè)人繳費比例分別為14%和6%，按照現收現付原則核定替代率。

　　其次，將現行企業(yè)職工基本養老保險基金和行政事業(yè)單位基本養老保險基金中的“個(gè)人賬戶(hù)”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金，成為養老保障“第二支柱”。繳費率從8%增加到10%，單位(企業(yè))和個(gè)人繳費比例各為工資總額的5%。

　　最后，積極支持商業(yè)養老保險和個(gè)人儲蓄養老保險，促進(jìn)養老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

　　通過(guò)調整，第一、第二支柱養老保險總繳費率從原來(lái)的36%降到30%，其中企業(yè)繳費由24%降到19%，個(gè)人繳費從12%降到11%。一方面，總體養老保險繳費負擔下降，另一方面，“第二支柱”將在中國養老保障中發(fā)揮支柱作用，提高養老保障制度的可持續性，更好地迎接人口老齡化高峰帶來(lái)的挑戰。

　　(《中國新聞周刊》2017年第45期)

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