習近平總書(shū)記在黨的十九大報告中對全面深化改革作出了全面部署，其中一項重要任務(wù)是，全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度。這是一項牽一發(fā)動(dòng)全身的重要改革，涉及經(jīng)濟體制改革和行政體制改革，需要緊緊圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系這一核心問(wèn)題，按照市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”，持續推進(jìn)政府職能轉變和供給側結構性改革。

　　市場(chǎng)準入管理制度是政府與市場(chǎng)關(guān)系的集中體現，黨中央對實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度高度重視。黨的十八屆三中全會(huì )明確提出：“實(shí)行統一的市場(chǎng)準入制度，在制定負面清單基礎上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域�！币�求改革市場(chǎng)準入制度，制定市場(chǎng)準入負面清單。國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

　　一、市場(chǎng)準入負面清單制度的主要內容及特征

　　市場(chǎng)準入負面清單制度是指國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。

　　市場(chǎng)準入負面清單包括禁止準入類(lèi)和限制準入類(lèi)，適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對禁止準入事項，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機關(guān)不予審批、核準，不得辦理有關(guān)手續；對限制準入事項，由市場(chǎng)主體提出申請，行政機關(guān)依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進(jìn)入；對市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，標志著(zhù)我國市場(chǎng)準入管理從以正面清單為主向以負面清單為主的全面轉型，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，實(shí)現“海闊憑魚(yú)躍，天高任鳥(niǎo)飛”，從而真正將“剩余決定權”賦予市場(chǎng)主體，體現出管理理念和管理方式的重大轉變。

　　一是從“有罪假定”轉變?yōu)椤盁o(wú)罪假定”。對于一般性行業(yè)采用“無(wú)罪假定”，避免了事前對行為主體的預判和嚴苛的行政審批，給予市場(chǎng)主體充足的自主權和準入機會(huì )，采用開(kāi)放度更高、包容性更強的管理模式。

　　二是從“分割市場(chǎng)”轉變?yōu)椤敖y一市場(chǎng)”。要經(jīng)過(guò)匯總、審查，形成統一的市場(chǎng)準入負面清單，由國務(wù)院統一制定發(fā)布，實(shí)現一個(gè)清單全覆蓋。未經(jīng)國務(wù)院授權，各地區各部門(mén)不得自行發(fā)布市場(chǎng)準入負面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準入負面清單條目。

　　三是從“區別對待”轉變?yōu)椤捌降葘Υ�”。市�?chǎng)準入負面清單是適用于境內外各類(lèi)市場(chǎng)主體的一致性管理措施，無(wú)論是國企還是民企，無(wú)論是內資還是外資，無(wú)論規模大小，均“權利平等、機會(huì )平等、規則平等”，享有同等市場(chǎng)準入條件。

　　四是從“重事前審批”轉變?yōu)椤凹訌娛轮惺潞蟊O管”。實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，意味著(zhù)將監管關(guān)口后移，由事前審批更多地轉為事中事后監管，通過(guò)動(dòng)態(tài)的、全流程的風(fēng)險監測與管理，切實(shí)把該管的事管好，使市場(chǎng)既充滿(mǎn)活力又規范有序。

　　二、實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度的重大意義

　　負面清單最早是國際上針對外商投資準入的一種管理模式，將負面清單的概念引入到國內經(jīng)濟治理，實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，是國家治理體系和治理能力的一大進(jìn)步，充分體現了黨中央的決心、信心和勇氣，具有非常重大的意義。

　　這是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎。近年來(lái)，我國很多新興業(yè)態(tài)如網(wǎng)約車(chē)、共享單車(chē)等都不是政府規劃出來(lái)的，都不在原先的“正面清單”中。通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，有利于激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體特別是非公有制經(jīng)濟的活力，這將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間，為培育華為、阿里、騰訊等具有世界競爭力的一流企業(yè)提供良好制度環(huán)境。

　　這是更好發(fā)揮政府作用的內在要求。更好發(fā)揮政府作用是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的應有之義，目的是實(shí)現市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”與政府這只“看得見(jiàn)的手”之間的合理分工和協(xié)調發(fā)揮作用。通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，不斷提高行政管理的效率和效能，推進(jìn)市場(chǎng)監管制度化、規范化、程序化。與此同時(shí)，實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度，也有利于強化政府在戰略、規劃、政策、標準等制定和實(shí)施方面的功能，發(fā)揮政府在維護市場(chǎng)秩序、提供公共服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)、穩定經(jīng)濟增長(cháng)方面的作用，讓改革發(fā)展的成果惠及最廣大人民。

　　這是構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制的必要措施。實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利于加快建立與國際通行規則接軌的現代市場(chǎng)體系，有利于營(yíng)造國際化法治化便利化的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)國際國內要素有序自由流動(dòng)，更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，促進(jìn)資源高效配置，境內境外市場(chǎng)深度融合，不斷提升我國經(jīng)濟的國際競爭力。

　　三、實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度的成效與不足

　　實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度是一項系統性工程。按中央統一部署要求，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場(chǎng)準入負面清單制度，積累經(jīng)驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場(chǎng)準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度。同時(shí)明確，負面清單主要包括市場(chǎng)準入負面清單和外商投資負面清單。

　　為落實(shí)中央要求，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部會(huì )同有關(guān)部門(mén)匯總、審查形成了《市場(chǎng)準入負面清單草案（試點(diǎn)版）》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕442號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》），報經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，于2016年3月印發(fā)執行�！恫莅浮访鞔_列出了在我國境內禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，共328項。其中，禁止準入類(lèi)96項，包含762個(gè)細項；限制準入類(lèi)232項，包含867個(gè)細項。

　　為有序推進(jìn)改革，考慮到上海、天津、廣東、福建4個(gè)自貿試驗區首先實(shí)施了外商投資負面清單制度，在實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單方面具備一定條件，也為了使市場(chǎng)準入負面清單與自貿試驗區外商投資負面清單兩者一起構成完整的市場(chǎng)準入管理體系，《草案》明確在上海市、天津市、廣東省、福建省4個(gè)自貿試驗區所在省級行政區率先開(kāi)展市場(chǎng)準入負面清單制度改革試點(diǎn)，以探索路徑、積累經(jīng)驗、形成示范。對4個(gè)自貿試驗區的外商投資企業(yè)來(lái)講，既要按照國民待遇原則，遵守市場(chǎng)準入負面清單，也要遵守自貿試驗區外商投資負面清單，并接受我國依法進(jìn)行的安全審查。

　　從實(shí)施情況看，在負面清單改革中政府審批邊界逐步縮小，市場(chǎng)配置資源的作用不斷擴大，取得了可喜的成績(jì)。自貿試驗區外商投資負面清單已由2013年的190項減少至2017年的95項，總量減少了50%，減少最多的是制造業(yè)，從2013年的63項減少至14項。我國吸引外資的能力不斷增強，上海、天津、廣東和福建4個(gè)自貿試驗區2016年全年實(shí)際吸收外資達879.6億元人民幣，同比增長(cháng)81.3%，以十萬(wàn)分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外商投資。截至2017年4月，上海自貿試驗區累積設立外資企業(yè)8734家，吸收合同外資6880億元人民幣。天津、廣東、福建3個(gè)自貿試驗區設立外資企業(yè)12712家，吸收合同外資11357億元人民幣。

　　也要清醒地認識到，市場(chǎng)準入負面清單制度是一個(gè)新生事物，國內沒(méi)有實(shí)踐基礎，國外也沒(méi)有現成的經(jīng)驗，實(shí)踐中不可避免存在一些不足之處。例如，《草案》的內容存在項目和管理主體過(guò)多、程序復雜、界限不清等問(wèn)題。在具體執行中，仍存在市場(chǎng)準入管理透明度偏低、隱性準入門(mén)檻過(guò)高、管理體系復雜、地方和行業(yè)保護主義壁壘等問(wèn)題，與建立統一開(kāi)放、公開(kāi)透明、競爭有序的市場(chǎng)準入負面清單體系目標仍存在差距。

　　四、全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度的重點(diǎn)工作

　　黨的十九大為如何更好地實(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度指明了方向，也提出了更高的要求。為此，我們要堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，按照推進(jìn)供給側結構性改革和“放管服”改革的要求，在總結前期試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，不斷完善相關(guān)制度，確保從2018年起正式實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度。

　�。ㄒ唬┎粩嗤晟剖袌�(chǎng)準入負面清單。市場(chǎng)準入負面清單的編制完善是一項長(cháng)期工作，是依據市場(chǎng)發(fā)展情況不斷調整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。一方面，要正確把握市場(chǎng)準入負面清單的制定原則，主要是：堅持法定原則，定期對清單事項進(jìn)行合法性審核，清理已不符合法律法規規定的事項；堅持必要原則，清單事項應盡量簡(jiǎn)化，不能照搬現有行政審批事項使清單流于形式；堅持漸進(jìn)原則，對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)留下包容空間，不急于納入清單管理。另一方面，要規范制定程序，地方政府可根據自身差異提出調整清單的建議，但不得擅自調整，同時(shí)要保障公眾參與權與知情權，保證清單制定過(guò)程的科學(xué)化和民主化。

　�。ǘ�）落實(shí)市場(chǎng)準入負面清單制度的配套制度。市場(chǎng)準入負面清單的實(shí)施需要多項配套措施的保障：在審批體制方面，要規范各級政府及有關(guān)部門(mén)審批權責和標準，實(shí)現審批流程優(yōu)化、程序規范、公開(kāi)透明、權責清晰；在監管機制方面，要轉變監管理念、創(chuàng )新監管方式、提升監管效能；在社會(huì )信用體系和激勵懲戒機制方面，要健全社會(huì )信用體系，完善企業(yè)信用信息公示系統，對守信主體給予褒獎激勵、對失信主體采取限制措施、對嚴重違法失信主體實(shí)行市場(chǎng)禁入。此外，要根據維護國家安全的需要，抓緊完善規范嚴格的外商投資安全審查制度，明確規定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對涉及國家安全的外商投資，要依法進(jìn)行安全審查。

　�。ㄈ�）加強事中事后監管。政府要把更多監管資源投向加強對市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)行為的事中事后監管。針對審批事項取消后可能出現的風(fēng)險，要逐項制定事中事后監管措施或替代方法，明確監管內容、方法和手段，建立統一高效的監管數據采集、監測、分析和預警體系，為防范市場(chǎng)風(fēng)險和提高監管效率提供有效保障。

　�。ㄋ模┳龊脤�(shí)行市場(chǎng)準入負面清單制度與法律、法規的銜接，清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。要做好市場(chǎng)準入負面清單與《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》、《政府核準的投資項目目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》等有關(guān)規定的銜接，對未納入市場(chǎng)準入負面清單的事項要及時(shí)廢止或修改設定依據。同時(shí)，要加快與市場(chǎng)準入負面清單制度相適應的立法工作，確保市場(chǎng)準入管理措施職權法定、事中事后監管有法可依。（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：易綱）