8月20日，市場(chǎng)監管總局就起草的《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)?！吨改稀芳仁锹鋵?shí)黨中央國務(wù)院決策部署的重要舉措，也是制定時(shí)機成熟后的必然產(chǎn)物?！吨改稀饭财哒?5條，在系統總結反壟斷執法經(jīng)驗的基礎上，針對公用事業(yè)領(lǐng)域突出的壟斷問(wèn)題作出了全面細化規定，作為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷標志性制度成果，體現出鮮明特點(diǎn)。

一、內容設計緊扣公用事業(yè)特征

公用事業(yè)具有公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，多數存在自然壟斷環(huán)節和特許經(jīng)營(yíng)模式?！吨改稀吩趦热菰O計上緊扣上述特點(diǎn)，充分體現反壟斷執法的科學(xué)性。例如，在界定公用事業(yè)領(lǐng)域相關(guān)地域市場(chǎng)時(shí)，將“多數需求者選擇相關(guān)商品的實(shí)際區域、提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施分布情況、特許經(jīng)營(yíng)范圍”等納入考慮因素。同時(shí)，還明確規定在壟斷協(xié)議或濫用市場(chǎng)支配地位個(gè)案中，相關(guān)地域市場(chǎng)一般界定為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施覆蓋范圍；在經(jīng)營(yíng)者集中個(gè)案中，考慮公用事業(yè)領(lǐng)域存在選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競爭環(huán)節，相關(guān)地域市場(chǎng)界定可能不局限于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者所依托的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施覆蓋范圍，還可以考慮選擇特許經(jīng)營(yíng)者的競爭范圍。又如，在認定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，《指南》明確規定，反壟斷執法機構可以結合公用事業(yè)領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節和特許經(jīng)營(yíng)模式，以及公共性、地域性、政策性等特點(diǎn)，重點(diǎn)考慮“公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò )或者其他關(guān)鍵基礎設施的能力”以及其他相關(guān)因素?！吨改稀氛J真貫徹落實(shí)《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節監管體制機制的實(shí)施意見(jiàn)》，特別指出，為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節延伸，反壟斷執法機構重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷環(huán)節公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，特別是自然壟斷環(huán)節公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者與競爭性環(huán)節經(jīng)營(yíng)者之間的集中。

二、全面總結反壟斷執法經(jīng)驗

《指南》在反壟斷執法機構已查處的壟斷案件基礎上，全面總結執法經(jīng)驗，提煉公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為特征，逐一細化認定思路，進(jìn)一步增強反壟斷執法的針對性。例如，《指南》明確列舉了橫向壟斷協(xié)議的兩種表現形式，其中“通過(guò)口頭約定、召開(kāi)會(huì )議、簽訂自律公約等方式，固定銷(xiāo)售價(jià)格水平、價(jià)格變動(dòng)幅度或者利潤水平”是對江蘇南京瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案的總結；“通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)、組建聯(lián)合體等方式劃分銷(xiāo)售地域范圍或者銷(xiāo)售對象、劃分市場(chǎng)份額或者分配利潤”源于安徽蚌埠、貴州遵義瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案。又如，《指南》對濫用市場(chǎng)支配地位行為進(jìn)行細化，規定認定限定交易行為可以考慮“要求交易相對人只能采購其或者其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的工程施工服務(wù)或者設備材料等”，是對海南昆侖港華燃氣濫用市場(chǎng)支配地位案等案件的總結；“通過(guò)設置報裝流程、服務(wù)過(guò)程、格式合同、管理系統、名錄庫等方式，變相限定交易相對人的交易對象”這一考慮因素是綜合了大同華潤燃氣、蕪湖灣沚中燃、簡(jiǎn)陽(yáng)海天水務(wù)濫用市場(chǎng)支配地位案等案件中當事人的行為表現。

三、科學(xué)監管思路貫穿始終

《指南》強調依法科學(xué)監管，準確把握公用事業(yè)領(lǐng)域商業(yè)模式、經(jīng)營(yíng)方式和競爭規律，詳細闡述壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等行為的整體分析框架，同時(shí)充分考慮到公用事業(yè)領(lǐng)域較強的政策性特征，為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供其行為合理性的抗辯空間。例如，根據《指南》規定，在認定壟斷協(xié)議行為時(shí)，反壟斷執法機構通常首先認定相關(guān)行為是否屬于《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》）規定的橫向和縱向壟斷協(xié)議，再分析經(jīng)營(yíng)者是否能夠證明其行為屬于《反壟斷法》規定的不予禁止或者豁免的情況，經(jīng)營(yíng)者可以就此提出抗辯意見(jiàn)。同時(shí)，《指南》也明確公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者以保障安全等為由主張豁免的，需要舉證證明其符合《反壟斷法》規定的豁免條件。又如，《指南》規定，認定濫用市場(chǎng)支配地位行為需要結合公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提出的正當理由，并且構建了包含一般性正當理由、特殊性正當理由以及一般不能認定為正當理由情形的多層次正當理由認定體系?！吨改稀访鞔_指出，經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有法律法規依據，以保障安全為由，實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位行為的，不能認定為正當理由，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明該行為為保障安全所必需。從此類(lèi)規定可以看出，《指南》力求為經(jīng)營(yíng)者劃出一條較為清晰的行為邊界，充分體現出反壟斷執法的精細化水平。

四、強化部門(mén)間協(xié)同配合

公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為屬于系統性問(wèn)題，不能僅依靠反壟斷執法機構監管執法，還需協(xié)調好與行業(yè)監管部門(mén)、司法部門(mén)等的關(guān)系，多管齊下，綜合治理。對此，《指南》規定，反壟斷執法機構在調查期間發(fā)現公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反行業(yè)監管法律、法規的，將問(wèn)題線(xiàn)索移交行業(yè)監管部門(mén)。同時(shí)，還規定對調查期間發(fā)現的公用事業(yè)領(lǐng)域違法違紀和犯罪問(wèn)題，及時(shí)交紀檢監察機關(guān)、公安機關(guān)處理。對公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為嚴重損害社會(huì )公共利益的，反壟斷執法機構還可以將有關(guān)情況告知檢察機關(guān)。這些規定能夠使反壟斷執法機構與行業(yè)監管部門(mén)、司法部門(mén)等針對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為形成規制合力，有助于進(jìn)一步提升公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷監管效能。

（作者系浙江理工大學(xué)法學(xué)與人文學(xué)院二級教授，浙江省公平競爭政策與反壟斷研究院院長(cháng)王?。?/p>