11月12日，“中經(jīng)特色小鎮發(fā)展論壇”在北京舉行。本次論壇由經(jīng)濟日報社中國經(jīng)濟趨勢研究院、中國社會(huì )科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所、中國城市百人論壇共同主辦，中國勞動(dòng)經(jīng)濟學(xué)會(huì )協(xié)辦。論壇上，與會(huì )專(zhuān)家圍繞“特色小鎮可持續發(fā)展的方向與對策”這一主題，為提高特色小鎮的健康可持續發(fā)展水平建言獻策�，F將專(zhuān)家發(fā)言要點(diǎn)摘登，以饗讀者。

　　特色小鎮發(fā)端于浙江，近幾年在全國各地蓬勃興起。特色小鎮是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，順應了時(shí)代發(fā)展的潮流，具有較強的生命力；同時(shí)也體現了我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段的內在要求和經(jīng)濟轉型升級的需要，是供給側結構性改革的重要抓手，對于我國經(jīng)濟社會(huì )的高質(zhì)量發(fā)展具有重大的現實(shí)意義。

　　特色小鎮發(fā)展現狀

　　2014年，浙江省開(kāi)始醞釀培育特色小鎮，并將其作為經(jīng)濟轉型升級的重要抓手，成為我國特色小鎮建設的“先聲”。隨著(zhù)“浙江經(jīng)驗”被各地學(xué)習和推廣，特色小鎮如雨后春筍般出現在全國各地。

　　以第一個(gè)特色小鎮——云棲小鎮的建立為標志，特色小鎮政策實(shí)踐進(jìn)入初步探索期。到2016年7月住房和城鄉建設部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》，特色小鎮建設開(kāi)始向全國推廣，政策實(shí)踐進(jìn)入初步推廣期。但在政策推行中，各省出現了理解不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場(chǎng)化不足等問(wèn)題，特別是出現了一些地方政府大包大攬和房地產(chǎn)化的苗頭，為此國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規范推進(jìn)特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見(jiàn)》，此文件出臺標志著(zhù)特色小鎮的政策實(shí)踐進(jìn)入修正糾偏期。截至目前，全國31個(gè)省級行政區中，已經(jīng)有24個(gè)省市區出臺了鼓勵特色小鎮發(fā)展的政策文件。這些政策主要包括財稅政策、土地政策、人才政策、金融政策、公共服務(wù)政策五個(gè)方面。其中，財稅政策、土地政策和金融政策的使用最為廣泛，各�。ㄗ灾螀^、直轄市）或多或少都有涉及；人才政策雖有提及，但更多是短期的人才交流，長(cháng)期的人才吸引政策不夠全面，對人才的住房保障等缺少關(guān)注；教育、醫療等公共服務(wù)設施配套的扶持政策也較為少見(jiàn)。

　　目前，特色小鎮和特色小城鎮的評選來(lái)源主要來(lái)自地方政府、住房和城鄉建設部、國家體育總局三個(gè)渠道，截至2018年6月30日，共評選出了1505個(gè)特色小鎮，其中各省政府評選的特色小鎮占67%；住建部占27%；體育總局占6%，地方政府成為推動(dòng)特色小鎮發(fā)展的主力軍。

　　從產(chǎn)業(yè)分布上看，特色小鎮產(chǎn)業(yè)主要涵蓋了現代農業(yè)、生產(chǎn)制造、商業(yè)服務(wù)、健康休閑等四類(lèi)產(chǎn)業(yè)。各省政府、體育總局、住建部評選的特色小鎮均是以健康休閑為主，共計841個(gè)，占評選特色小鎮總數的55.88%；生產(chǎn)制造類(lèi)共計325個(gè)，占總數的21.59%；現代農業(yè)類(lèi)共計192個(gè)，占總數的12.76%；數量最少的是商業(yè)服務(wù)類(lèi)小鎮，共計145個(gè)，占總數的9.63%；未知0.14%。

　　從空間分布上看，大部分的特色小鎮分布在華東、華中、華北等經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口密度較大的地區或者西南等自然資源稟賦豐富、生態(tài)環(huán)境良好的地區。華東、華中、西南、華北分別有631個(gè)、314個(gè)、252個(gè)、173個(gè)特色小鎮，合計超過(guò)了特色小鎮總數的90%。大部分特色小鎮分布在交通便利、離城市核心區較近的地區。1505個(gè)特色小鎮中，1226個(gè)小鎮分布在國家主要公路30公里以?xún)�，占小鎮總數�?1.46%；1356個(gè)小鎮分布在縣城30公里輻射范圍內，占小鎮總數的90.10%；1094個(gè)小鎮分布在地級市市轄區60公里輻射范圍內，占小鎮總數的72.69%。

　　特色小鎮發(fā)展亟待規范和進(jìn)一步統一認識

　　近幾年，特色小鎮在各地的發(fā)展如火如荼，但在實(shí)踐操作中也出現了一些亟待解決的問(wèn)題，特色小鎮發(fā)展因而需要進(jìn)一步規范并統一認識。

　　從實(shí)踐層面來(lái)看，存在的主要問(wèn)題包括：一是特色小鎮規劃和建設同質(zhì)性嚴重，特色元素體現不突出，各地特色小鎮建設照抄照搬浙江經(jīng)驗的現象比較普遍，小鎮在產(chǎn)業(yè)特色、建筑風(fēng)格和城市總體風(fēng)貌上缺乏地域根植性。二是政府主導的特征明顯，企業(yè)主體、市場(chǎng)主導的格局尚未形成。在我們調查的近100個(gè)特色小鎮中，超過(guò)60%的小鎮由政府主導，只有不到35%的由企業(yè)主導。三是土地、資金、人才等生產(chǎn)要素供給不足，嚴重制約了小鎮的建設。在調研中，有超過(guò)80%的小鎮反映存在土地不足的問(wèn)題；資金不足是很多欠發(fā)達地區特色小鎮發(fā)展的重要瓶頸；而人才短缺也是小鎮普遍面臨的問(wèn)題。四是以人為核心的理念體現不足，各類(lèi)功能融合不充分，小鎮發(fā)展的包容性有待提高。目前大多數特色小鎮存在“重生產(chǎn)、輕生活”的情況，很多小鎮的主導產(chǎn)業(yè)和宣揚文化之間缺乏內在邏輯聯(lián)系，社區、社群等軟環(huán)境建設較為滯后，小鎮的比較優(yōu)勢尚未凸顯。

　　從政策層面看，存在的問(wèn)題主要包括：在政策目標上，當前許多省區并未準確把握特色小鎮政策的內涵，許多省區將特色小鎮誤認為特色小城鎮，在建設主體、推行主體上均還以建制鎮為單位，導致特色小鎮的政策在執行方向上也出現了較大的偏差，遠離了政策推行的初衷。在政策措施上，目前對特色小鎮的土地、資金、人才保障還需要進(jìn)一步優(yōu)化或強化。各省普遍面臨土地指標不足的問(wèn)題，土地指標落實(shí)中往往存在困難；對特色小鎮整體的資金保障力度還十分有限，融資渠道相對單一；激勵措施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的不足，也讓許多小鎮面臨人才難引的問(wèn)題。在考核評價(jià)方面，當前各省區在特色小鎮建設過(guò)程中普遍存在考核評價(jià)體系不健全的問(wèn)題，截至2018年6月，僅有浙江、湖北、山東、廣東4個(gè)省區公布了本省的特色小鎮考評標準。在協(xié)調機制方面，多數地區尚未建立完善的特色小鎮建設部門(mén)協(xié)調機制，一些地區雖然建立了特色小鎮建設的聯(lián)席會(huì )議或領(lǐng)導小組，但是對各部門(mén)的職責沒(méi)有做出明確的劃分。

　　從理論上來(lái)看，一些地方對特色小鎮布局以及對于什么才算是“特色小鎮”，還經(jīng)常存在著(zhù)模糊認識，導致不知如何規范、引導特色小鎮的發(fā)展，這些模糊認識亟需進(jìn)一步澄清。

　　建立健全體制機制，明確發(fā)展方向和功能定位

　　特色小鎮是聚集新產(chǎn)業(yè)、培育新業(yè)態(tài)和新模式的載體，通過(guò)培育和打造不同類(lèi)型和題材的特色小鎮，不僅能夠極大地推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉村振興，促進(jìn)城鄉融合發(fā)展，同時(shí)還能成為推動(dòng)供給側結構性改革、加快經(jīng)濟轉型升級的重要抓手。特色小鎮還是文化的載體，通過(guò)把文化與產(chǎn)業(yè)、自然、人居等要素融合在一起，能夠大大地推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)秀傳統文化傳承。

　　幾年來(lái)的實(shí)踐表明，特色小鎮確實(shí)能夠成為推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的助推器，成為傳承和弘揚優(yōu)秀文化的根據地。為了更好地發(fā)揮特色小鎮在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用，迫切需要針對當前存在的問(wèn)題，進(jìn)一步規范其發(fā)展，明確其發(fā)展方向和功能定位，建立健全體制機制。

　　針對特色小鎮在實(shí)踐和政策層面存在的問(wèn)題，建議在政策目標的設定上厘清特色小鎮的內涵，準確定位發(fā)展目標。一是要對特色小鎮和特色小城鎮本質(zhì)內涵進(jìn)行引導性、方向性界定，引導各方面明確努力方向；二是要在規范性文件中明確提出編制特色小鎮規劃指導規程，將規劃編制作為特色小鎮建設的前提；三是要嚴控房地產(chǎn)化傾向，合理確定住宅用地比例，防范“假小鎮、真地產(chǎn)”項目。同時(shí)提升政策目標要求的科學(xué)性和可操作性，切實(shí)做出“精品”特色小鎮。此外，以企業(yè)為特色小鎮建設的主力軍，明確企業(yè)的主體地位，提高小鎮建設和運營(yíng)的市場(chǎng)化程度。

　　針對特色小鎮面臨的土地、資金、人才等生產(chǎn)要素不足的問(wèn)題，建議強化特色小鎮的土地、資金和人才保障。在土地方面，盤(pán)活存量用地，鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地租賃、入股、入市等方式盤(pán)活存量建設用地資源，針對特色小鎮實(shí)施柔性化的綠色供地機制。在資金方面，在用好資金存量的基礎上，提供資金增量，建立特色小鎮專(zhuān)項基金，擴大融資渠道，并用好杠桿效應。在人才方面，通過(guò)稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶(hù)、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，鼓勵小鎮結合具體實(shí)際探索新的人才激勵機制，通過(guò)加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶(hù)小鎮，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置轉向按常住人口規模配置。

　　針對特色小鎮面臨的考核體系不完善和特色小鎮發(fā)展中特色不鮮明、功能融合不足的問(wèn)題，一方面，要制定和完善特色小鎮的動(dòng)態(tài)考評體系，在評選機制上實(shí)行創(chuàng )建制，創(chuàng )建數量“上不封頂、下不保底、寬進(jìn)嚴出、動(dòng)態(tài)管理”，形成落后者出、優(yōu)勝者入的競爭機制；另一方面，要立足小鎮產(chǎn)業(yè)特征、山水資源、地形地貌和歷史文化，強化對特色小鎮產(chǎn)業(yè)和文化等特色的考評，同時(shí)也加強對特色小鎮產(chǎn)業(yè)、文化、社區等功能融合程度的考評。

　　針對特色小鎮發(fā)展中面臨的體制機制不健全的問(wèn)題，建議在國家層面加強頂層設計和部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制建設，在省市縣層面建立高效的政務(wù)服務(wù)系統，加快工作與資源同步下沉。在體制機制上，建議成立國務(wù)院特色小鎮聯(lián)席會(huì )議領(lǐng)導小組，在國家發(fā)展改革委設置領(lǐng)導小組辦公室，由國家發(fā)展改革委牽頭，會(huì )同國土、環(huán)保、住建、農業(yè)、林業(yè)、體育等有關(guān)部門(mén)，加強頂層制度設計，聯(lián)合印發(fā)規范性文件，統一發(fā)聲、協(xié)同發(fā)力。（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：中國社會(huì )科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所 張車(chē)偉 王博雅 蔡翼飛）