提高防范化解重大風(fēng)險的能力是推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。黨的十九大報告強調，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。防范化解重大風(fēng)險，地方財政是重點(diǎn)。近年來(lái)，隨著(zhù)供給側結構性改革的穩步推進(jìn)，地方財政經(jīng)濟運行出現諸多積極變化，新動(dòng)能作用顯現，但風(fēng)險也在日趨復雜化。分析風(fēng)險的深層次原因，主要來(lái)自于體制變遷中的兩個(gè)沒(méi)變，即改革有進(jìn)展，但“風(fēng)險大鍋飯”沒(méi)變，“小馬拉大車(chē)”沒(méi)變。在此背景下，要從整體上認識風(fēng)險的復雜性，準確把握財政風(fēng)險、金融風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險三者關(guān)系，提升化解風(fēng)險的綜合能力。

　　風(fēng)險復雜化 財政經(jīng)濟運行出現新特征

　　隨著(zhù)供給側結構性改革的穩步推進(jìn)，地方財政經(jīng)濟運行出現諸多積極變化，新動(dòng)能作用顯現。東部地區經(jīng)濟呈現高質(zhì)量增長(cháng)；西部地區GDP增速較高；東北地區指標也已呈回暖態(tài)勢。在看到亮點(diǎn)的同時(shí)，我們也發(fā)現，地方財政經(jīng)濟運行中的風(fēng)險在快速變型，且日趨復雜化。從橫向區域維度來(lái)看，一些指標在地區之間表面上趨同，但實(shí)際發(fā)展質(zhì)量差距較大，經(jīng)濟區域分化出現新特征。從縱向時(shí)間維度來(lái)看，一些財政經(jīng)濟發(fā)展指標看似在變好，實(shí)質(zhì)是風(fēng)險隱藏或者變型，財政能力背后隱藏著(zhù)風(fēng)險。

　　其一，一二三產(chǎn)業(yè)比例趨同，但區域發(fā)展質(zhì)量差距拉大的風(fēng)險上升。根據調查問(wèn)卷數據，2015年至2017年，縣級樣本的一二三產(chǎn)業(yè)結構比例趨同。東、中、西和東北地區第一產(chǎn)業(yè)均呈下降趨勢，第二產(chǎn)業(yè)基本持平，第三產(chǎn)業(yè)均呈上升趨勢，且均接近于全國平均水平44%。

　　在一二三產(chǎn)業(yè)趨同的背后，各區域實(shí)際發(fā)展質(zhì)量卻差距較大。東部地區因較早進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng )新，以及在教育、研發(fā)等領(lǐng)域的持續高投入，其第三產(chǎn)業(yè)保持高增長(cháng)，成為其經(jīng)濟的主要支撐。中部和西部地區二產(chǎn)和三產(chǎn)基本保持穩定，在一定程度上反映了供給側結構性改革的成效。東北地區產(chǎn)業(yè)結構呈現“被動(dòng)優(yōu)化”，在經(jīng)濟不景氣背景下一產(chǎn)和二產(chǎn)出現不同程度的萎縮，導致三產(chǎn)比例上升。

　　其二，經(jīng)濟保持中高速增長(cháng)，但區域新舊動(dòng)能轉換斷檔風(fēng)險猶存。從問(wèn)卷調查縣級樣本數據看，2015年至2017年，全國樣本縣GDP增速均屬中高速增長(cháng)，但區域分化明顯，東北地區增長(cháng)乏力尤顯突出。東部地區新舊動(dòng)能轉換速度加快，這得益于高技術(shù)更迭快、業(yè)態(tài)多元、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng )新在技術(shù)、產(chǎn)品、市場(chǎng)、商業(yè)模式等各個(gè)層面全面體現。西部地區GDP增速最高，新舊動(dòng)能轉換呈點(diǎn)狀突破。如貴州的“大數據”發(fā)展戰略“異軍突起”。東北地區GDP增速最低，全社會(huì )固定資產(chǎn)投資增速更是兩年均為負值，但較以往有所改善。從速度看，形勢不錯，但從新舊動(dòng)能轉換看，不容樂(lè )觀(guān)，轉換斷檔的風(fēng)險依然存在。

　　其三，實(shí)體經(jīng)濟盈利水平改善，但經(jīng)濟風(fēng)險在以變形的方式擴散。從縣級問(wèn)卷樣本數據看，全國工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況整體向好，工業(yè)企業(yè)利潤率指標2017年雖較2016年略降，但比2015年有所增長(cháng)。而從規上企業(yè)虧損面指標看，2015年至2017年，全國呈現逐年上升趨勢，東北地區在工業(yè)企業(yè)虧損面更大。這表明，經(jīng)濟風(fēng)險實(shí)際上在以一種變形的方式擴散。

　　其四，地方財政自給率略有下降，財政能力區域不均衡風(fēng)險擴大。從樣本省份情況看，2015年至2017年財政自給率略有下降，平均在50%左右。但分區域來(lái)看，差異巨大，2015年至2017年，東部地區財政自給率遠高于西部地區，財政能力區域不均衡的風(fēng)險在擴大。

　　其五，財政收入保持中高速增長(cháng)，但收入質(zhì)量風(fēng)險不容忽視。據財政部統計數據，2017年，全國一般公共預算收入增速為7.4%，呈現中高速增長(cháng)態(tài)勢。但部分地區情況堪憂(yōu)，收入質(zhì)量不夠穩定。這與經(jīng)濟增速下滑有一定關(guān)系。從問(wèn)卷樣本數據來(lái)看，稅收收入占比（稅收收入與一般公共預算收入的比例）2016年比2015年下降，省級樣本從77.6%下降到75.7%，市級樣本從60.12%下降到51.67%，縣級樣本從69.5%下降到69.1%。從財政部公布的數據來(lái)看，稅收收入占比下降的這種情況在2017年略有改善，但其隱含的風(fēng)險不容忽視。

　　其六，支出剛性越來(lái)越大，財政“托底”風(fēng)險隨之加大。隨著(zhù)經(jīng)濟增速和財政收入增速的放緩，財政收支缺口增大。特別是基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(cháng)態(tài)勢，加之應對環(huán)境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾較大，尤其是縣級財政壓力較大，財政運行風(fēng)險上升。

　　其七，銀行不良貸款規模擴大，金融風(fēng)險隱患不可小覷。從省級樣本數據來(lái)看，2015年至2017年，全國商業(yè)銀行不良貸款余額有所擴大。整體來(lái)看，不良率并未顯著(zhù)上升，但杠桿率高企，金融風(fēng)險仍是重大隱患。

　　深層次原因

　　體制變遷中的兩個(gè)“沒(méi)變”

　　出現上述問(wèn)題的深層次原因，來(lái)自于體制變遷中的兩個(gè)沒(méi)變。即改革有進(jìn)展，但“風(fēng)險大鍋飯”沒(méi)變，“小馬拉大車(chē)”沒(méi)變。因此，出現了改革進(jìn)展與現有風(fēng)險的復雜性和隱蔽性難以適應的情況。換句話(huà)說(shuō)，這是改革滯后于發(fā)展所導致的。

　　原因一：“風(fēng)險大鍋飯”沒(méi)變。

　　經(jīng)過(guò)多年財政改革，我國財政規模在不斷擴大，但財政能力受整體制度的約束難以增強。究其原因，主要在于改革建成了激勵機制，而構建風(fēng)險約束（分擔）機制還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破，而“風(fēng)險大鍋飯”依然如故。這導致公共風(fēng)險擴大，最后不得不由政府財政來(lái)兜底。這突出表現在四個(gè)方面。

　　一是在政府與國企的關(guān)系中，對國企總是“激勵+激勵”，政府總是最后承擔其風(fēng)險；二是在政府的各個(gè)部門(mén)之間，各個(gè)部門(mén)都有權力在預算決策范圍之外進(jìn)行各種“準財政”活動(dòng)，其風(fēng)險往往最后全部轉移到政府財政部門(mén)；三是在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級政府的“或有負債”，上級政府很難“見(jiàn)死不救”，層層傳遞，最后中央兜底；四是在各屆政府之間，本屆政府可以通過(guò)大量融資來(lái)搞各種“建設”，只享受由此帶來(lái)的各種好處，而風(fēng)險卻總是“金蟬脫殼”推給下一屆政府。雖然建立了債務(wù)的終身問(wèn)責制，但約束性還不夠強。打破“風(fēng)險大鍋飯”應是當前整個(gè)改革的重要內容。

　　原因二：“小馬拉大車(chē)”沒(méi)變。

　　“小馬拉大車(chē)”，一是地方政府尤其是基層政府財力與事權不匹配，導致“財力小馬”拉“支出大車(chē)”；二是基層政府財政能力與事權不匹配，導致“能力小馬”拉“辦事大車(chē)”。造成這兩種情況的主要原因是事權與支出責任改革滯后。目前地方財政支出占全國財政支出的比重高達85%，這在世界上是絕無(wú)僅有的，這表明國家的大量事權主要是靠地方尤其是基層政府來(lái)履行的，超越了地方政府能力，其治理失靈的風(fēng)險隱患較大。

　　“上面點(diǎn)菜、下面買(mǎi)單”和基層政府“小馬拉大車(chē)”情況普遍。如義務(wù)教育、社會(huì )保障、三農問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境等新增事權的制度設計，大都采取自上而下的形式，并以“上級決策、下級執行”方式來(lái)實(shí)施，把事權層層下移，導致地方政府尤其是基層政府有心無(wú)力。其結果至少導致了以下兩方面的問(wèn)題。一是財政事權過(guò)度下沉，既超出了地方的辦事能力，也超出了地方的財政能力，治理失靈風(fēng)險加大。二是越到基層政府，其可支配財力越小，支出責任越大。財產(chǎn)性收入成為地方政府的重要收入來(lái)源，基層財政的脆弱性越來(lái)越大，難以持續。

　　把握整體性

　　提升化解風(fēng)險綜合能力

　　財政風(fēng)險、金融風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險等各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險，是相互轉化和相互穿透的。我們不能從各個(gè)領(lǐng)域孤立起來(lái)看風(fēng)險變化，也不能各自為政地防范化解風(fēng)險，必須從整體上把握，從改革和政策入手，打通各種風(fēng)險治理之間的壁壘和屏障，提升化解公共風(fēng)險的綜合能力。

　　第一，加快要素市場(chǎng)化改革，促進(jìn)金融“血液”有效循環(huán)。要素的市場(chǎng)化是保證市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的關(guān)鍵。在要素改革中，利率市場(chǎng)化改革是關(guān)鍵。在現代經(jīng)濟中，資金或金融是經(jīng)濟的血液，利率沒(méi)有實(shí)現市場(chǎng)化，就等于血液不暢通，經(jīng)濟也就會(huì )產(chǎn)生重大風(fēng)險。金融體制改革的一個(gè)重要方面是監管體制的改革，要著(zhù)眼于整體防風(fēng)險，改革監管體制、優(yōu)化監管方式，提高風(fēng)險監管能力。此外，完善信貸政策也是題中應有之義。

　　第二，推動(dòng)政府治理改革，警惕政府自身制造風(fēng)險或產(chǎn)生“合成謬誤”。要注意區分個(gè)體風(fēng)險向公共風(fēng)險轉化的條件。政府要防的是公共風(fēng)險，而非個(gè)體風(fēng)險。不可眉毛胡子一把抓，不分層次。一方面，在防范重大風(fēng)險過(guò)程中，要警惕政府自身制造風(fēng)險；另一方面，要防范宏觀(guān)經(jīng)濟政策實(shí)施過(guò)程中的“合成謬誤”。

　　第三，優(yōu)化宏觀(guān)政策目標，打造供給側結構性改革的“升級版”。供給側結構性改革取得了一定成效，但也凸顯出一些問(wèn)題，主要表現在“三去一降一補”五項任務(wù)往往單獨分項處理，產(chǎn)業(yè)之間、區域之間、部門(mén)之間協(xié)調不夠，各項任務(wù)的目標不一致，同時(shí)過(guò)度依賴(lài)政府行政手段推進(jìn)。因此，在追求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的階段，應講求整體觀(guān)，圍繞要素市場(chǎng)化改革推出供給側結構性改革“升級版”，通過(guò)勞動(dòng)、資本、土地等傳統要素的激活，以及創(chuàng )新、科技等新要素的注入，提升經(jīng)濟社會(huì )消化成本的能力，推動(dòng)經(jīng)濟轉型升級。

　　第四，綜合權衡各類(lèi)風(fēng)險，嚴守公共風(fēng)險底線(xiàn)。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，要求經(jīng)濟、社會(huì )、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域統籌、協(xié)調、全面發(fā)展，社會(huì )風(fēng)險也呈現多領(lǐng)域互相作用、更加復雜的特征。這種情況下，應把防范重大風(fēng)險擺在首位，通過(guò)對短期的調控政策和對中長(cháng)期規劃的落實(shí)，來(lái)穩定預期和引導預期，注入確定性來(lái)減少各類(lèi)不確定性及其帶來(lái)的公共風(fēng)險，從而體現全局性、長(cháng)遠性和整體性。需要注意的是，應當看到財政在風(fēng)險綜合防治中的樞紐地位，不可能離開(kāi)財政去防范化解其他領(lǐng)域的風(fēng)險。從整體來(lái)分析，降低當前面臨的經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險，往往是以財政風(fēng)險可控為條件的。但同時(shí)也應防止財政風(fēng)險外溢疊加到公共風(fēng)險之上。

　　總之，面對不確定性的現實(shí)世界，我們需要有不確定性決策思維和常態(tài)化風(fēng)險意識，才可能達到預想的目標，獲得我們想要的確定性，規避我們不想要的風(fēng)險。因此，公共風(fēng)險治理不是簡(jiǎn)單地等同于個(gè)體風(fēng)險的最小化，不是簡(jiǎn)單地把個(gè)體風(fēng)險割裂開(kāi)來(lái)進(jìn)行治理，而是要在綜合權衡的基礎上，深入把握財政防控風(fēng)險中的樞紐地位，充分發(fā)揮財政對金融風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險等風(fēng)險的調節作用，使得公共風(fēng)險總體上得到有效控制。

　�。� 中國財政科學(xué)研究院“2017年地方財政經(jīng)濟運行”調研組 執筆：劉尚希 傅志華 程 瑜）