堅持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國家機構改革

　　王曉暉

　　優(yōu)化協(xié)同高效，是這次深化黨和國家機構改革的一條重要原則。深入理解“優(yōu)化協(xié)同高效”的深刻內涵和工作要求，才能牢牢把握這次深化黨和國家機構改革的正確方向和著(zhù)力點(diǎn)，把《決定》提出的各項改革舉措落實(shí)到位。

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　　黨和國家機構職能體系是中國特色社會(huì )主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨積極推進(jìn)黨和國家機構改革，各方面機構職能不斷優(yōu)化、逐步規范，實(shí)現了從計劃經(jīng)濟條件下的機構職能體系向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的機構職能體系的重大轉變。特別是黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央適應統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局的要求，加強黨的領(lǐng)導，堅持問(wèn)題導向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，深化黨和國家機構改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節取得重大進(jìn)展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。

　　同時(shí)也要看到，面對新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應�！稕Q定》對黨和國家機構職能體系存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，列舉了十一個(gè)方面的主要問(wèn)題，涵蓋了黨政軍群各方面組織機構，涵蓋了中央和地方各級黨政機構，涵蓋了機構設置、職能配置、運行機制、編制管理等各個(gè)方面，概括起來(lái)講，主要是機構設置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效。這些問(wèn)題，是影響和制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性體制問(wèn)題，是我們長(cháng)期想解決而沒(méi)有解決的重大問(wèn)題。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央部門(mén)于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次改革，國務(wù)院機構于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進(jìn)行了7次改革，每一次都提出了改革的指導思想和原則。比如，1982年，鄧小平同志說(shuō)，“精簡(jiǎn)機構是一場(chǎng)革命”。1988年，黨中央首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關(guān)鍵”這一命題。1993年，黨中央提出“理順關(guān)系、調整職能、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”的原則。1998年，黨中央提出國務(wù)院機構改革的目標是“建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規范的政府行政管理體系�！�1999年，黨中央部門(mén)機構改革的指導思想是“有利于堅持、加強、改善黨的領(lǐng)導，有利于鞏固黨的執政地位和提高黨的執政水平，有利于全面加強黨的思想建設、組織建設和作風(fēng)建設”，原則是“堅持一件事情由一個(gè)機構管理為主，減少職責交叉”。2003年，國務(wù)院機構改革的目標是“實(shí)現行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”，提出了“決策、執行、監督三權相協(xié)調”的要求。2008年，國務(wù)院機構改革的中心思想是“轉變政府職能和理順部門(mén)職責關(guān)系，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)制”。2013年，國務(wù)院機構改革的主要思路是“以職能轉變?yōu)楹诵�，重點(diǎn)圍繞轉變職能和理順關(guān)系，穩步推進(jìn)大部制改革”。這些機構改革的思路和原則，值得認真總結和借鑒。

　　與以往歷次機構改革不同的是，這次機構改革更加注重系統性、整體性、協(xié)同性，強調統籌推進(jìn)黨政軍群機構改革，既要解決當前最突出矛盾和短板，又要關(guān)注基礎性和長(cháng)遠性的體制和框架建設，既要深化黨政機構改革，又要同步推進(jìn)群團組織、企事業(yè)單位、社會(huì )組織的機構改革，既要推動(dòng)中央層面的改革，又要促進(jìn)地方和基層的改革，改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復雜，都是少有的，是一場(chǎng)系統性、整體性、重構性的變革。因此，《決定》把優(yōu)化協(xié)同高效確定為必須堅持的四項原則之一，強調深化黨和國家機構改革，必須“以加強黨的全面領(lǐng)導為統領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進(jìn)黨和國家機構優(yōu)化協(xié)同高效為著(zhù)力點(diǎn)，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風(fēng)，提高效率效能”�？梢哉f(shuō)，“優(yōu)化協(xié)同高效”這六個(gè)字，深刻總結了改革開(kāi)放以來(lái)歷次黨和國家機構改革的成功經(jīng)驗，抓住了當前黨和國家機構職能體系存在的突出問(wèn)題，為這次深化黨和國家機構改革指明了努力方向。

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　　《決定》提出，優(yōu)化就是科學(xué)合理、權責一致，協(xié)同就是有統有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢。這一論述準確概括了六個(gè)字的深刻內涵和實(shí)踐要求。

　　優(yōu)化，主要指機構和職能的優(yōu)化。目前，黨和國家機構職能體系在優(yōu)化方面存在許多不足，比如，一些領(lǐng)域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導、推進(jìn)全面從嚴治黨的體制機制有待完善；一些領(lǐng)域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問(wèn)題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學(xué)，權責缺位和效能不高問(wèn)題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高，等等。針對這些問(wèn)題，《決定》提出，要優(yōu)化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類(lèi)事項原則上由一個(gè)部門(mén)統籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負責，避免政出多門(mén)、責任不明、推諉扯皮，實(shí)現黨和國家機構設置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化。

　　協(xié)同，主要指相關(guān)機構之間的配合聯(lián)動(dòng)。機構設置和職能配置再完善，關(guān)鍵要看能否有效運轉起來(lái)。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“有了正確的制度以后，主要的問(wèn)題就在于是否能夠正確地運用這種制度�！蹦壳�，黨和國家機構職能體系存在的協(xié)同不夠的問(wèn)題也很突出。比如，黨的職能部門(mén)和政府機構、政府機構和群團組織之間職責重疊交叉，機構間關(guān)系不清晰，導致工作上互不銜接、甚至互相扯皮。尤其是在政府機構當中，綜合部門(mén)與行業(yè)部門(mén)之間職責劃分不清，協(xié)調難度大，權責分離嚴重，導致相同的問(wèn)題各管一塊，各出各的招、各走各的道，形成不了合力；一些領(lǐng)域執法隊伍分設，相互“打架”現象比較普遍；一些部門(mén)實(shí)行大部制后內設機構整合不徹底，還是各自獨立運轉，等等。針對這些問(wèn)題，《決定》提出，要加強相關(guān)部門(mén)配合聯(lián)動(dòng)，使權責更加協(xié)同，監督監管更加有力。

　　高效，主要指體制機制運行的效率效能。由于目前黨和國家機構職能體系優(yōu)化不夠、協(xié)同不夠，自然帶來(lái)效率效能不高的問(wèn)題。提高體制機制的運行效率，既要靠?jì)?yōu)化黨和國家機構設置和職能配置、靠加強相關(guān)機構聯(lián)動(dòng)配合，也要靠簡(jiǎn)化中間層次、減少管理層級、加強流程公開(kāi)透明等，使各領(lǐng)域各層級機構各就其位、各司其職、各盡其職、有序協(xié)同，保障中央和地方各級政令統一、運行順暢、執行高效、充滿(mǎn)活力。

　　優(yōu)化、協(xié)同、高效三者之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、內在統一。優(yōu)化包含著(zhù)協(xié)同，協(xié)同必須建立在優(yōu)化基礎之上；優(yōu)化、協(xié)同的最終目的都是為了高效，只有做到了優(yōu)化、協(xié)同，才能真正實(shí)現高效。要通過(guò)改革和完善黨的領(lǐng)導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等，推動(dòng)各類(lèi)機構、各種職能相互銜接、相互融合，推動(dòng)黨和國家各項工作協(xié)調行動(dòng)、高效運行。

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　　《決定》圍繞“推進(jìn)黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效”，對各領(lǐng)域各層級機構改革提出了明確要求和具體措施。

　　一是在優(yōu)化方面，強調科學(xué)設置黨和國家機構、優(yōu)化職能配置。這次深化黨和國家機構改革，最根本的目的是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，在這一前提下處理好黨政關(guān)系，打破所謂的黨政界限，增強黨的領(lǐng)導力，提高政府執行力。主要有三個(gè)方面的舉措：一是優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領(lǐng)導全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導更加堅強有力。強調要建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導體制機制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協(xié)調、整體推進(jìn)，加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農業(yè)農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作領(lǐng)導，強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門(mén)作用。二是統籌設置黨政機構。強調要根據堅持黨中央集中統一領(lǐng)導的要求，正確理解和落實(shí)黨政職責分工，理順黨政機構職責關(guān)系，科學(xué)設定黨和國家機構，準確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。三是優(yōu)化政府機構設置和職能配置。強調要圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設現代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，調整優(yōu)化政府機構職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，完善市場(chǎng)監管和執法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務(wù)管理體制，強化事中事后監管，切實(shí)轉變政府職能，建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。

　　二是在協(xié)同方面，強調加強相關(guān)機構聯(lián)動(dòng)配合。這次深化黨和國家機構改革一個(gè)很重要的考慮，就是要解決部門(mén)職責交叉分散，對機構進(jìn)行綜合設置，實(shí)現職能有機統一，更好發(fā)揮機構效能和優(yōu)勢。一是強化綜合部門(mén)的歸口協(xié)調職能。強調要加強黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關(guān)黨建、教育培訓等部門(mén)歸口協(xié)調職能，統籌本系統本領(lǐng)域工作。要科學(xué)設定宏觀(guān)管理部門(mén)職責和權限，強化制定國家發(fā)展戰略、統一規劃體系的職能。要完善宏觀(guān)調控體系，構建發(fā)展規劃、財政、金融等政策協(xié)調和工作協(xié)同機制，等等。二是統籌黨政軍群機構改革。強調要統籌設置相關(guān)機構和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門(mén)、國家機關(guān)、群團組織、事業(yè)單位的職責，完善黨政機構布局，深化人大、政協(xié)和司法機構改革，深化群團組織改革，推進(jìn)社會(huì )組織改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革，使各類(lèi)機構有機銜接、相互協(xié)調。要完善黨政機構布局，理順黨政機構職責關(guān)系，形成統一高效的領(lǐng)導體制，保證黨實(shí)施集中統一領(lǐng)導，保證其他機構協(xié)同聯(lián)動(dòng)、高效運行。三是科學(xué)設置中央和地方事權。強調要通過(guò)深化改革，統籌優(yōu)化地方機構設置，理順中央和地方職責關(guān)系，構建從中央到地方運行順暢、充滿(mǎn)活力、令行禁止的工作體系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

　　三是在高效方面，強調提高各類(lèi)組織機構運行的效率效能。這次深化黨和國家機構改革涉及黨政軍群各方面，涉及經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會(huì )體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度，職能劃轉和機構調整緊密相連，必須在優(yōu)化機構設置和職能配置的同時(shí)，更加注重各項改革協(xié)同推進(jìn)，加強各方面機構配合聯(lián)動(dòng)，使各級各類(lèi)機構相互配合、相得益彰，使整個(gè)機構職能體系協(xié)同聯(lián)動(dòng)、運行高效。一是調整優(yōu)化政府機構職能。強調加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能和法治職能、財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農”工作職能、對外經(jīng)濟和出入境人員管理工作職能等，全面提高政府效能。二是轉變政府職能。強調要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，減少微觀(guān)事務(wù)和具體審批事項，清理和規范各類(lèi)行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項，優(yōu)化政府服務(wù)，完善辦事流程，規范行政裁量權，全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度改革和理順市場(chǎng)監管體制，深化行政執法體制改革，整合精簡(jiǎn)執法隊伍，減少執法層級，完善執法程序，加強執法監督，改革重審批輕監管的行政管理方式。三是要提高行政效率。強調要精干設置政府部門(mén)及其內設機構，減少機構數量，簡(jiǎn)化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。要嚴格績(jì)效管理和行政問(wèn)責，加強日常工作考核。要打破“信息孤島”，統一明確各部門(mén)信息共享的種類(lèi)、標準、范圍、流程，加快推進(jìn)部門(mén)政務(wù)信息聯(lián)通共用。要加強作風(fēng)建設，堅決克服形式主義、官僚主義、享樂(lè )主義和奢靡之風(fēng)。