僅靠“看不見(jiàn)的手”，通過(guò)自發(fā)秩序進(jìn)行調節，能形成全國統一大市場(chǎng)嗎？

答案是否定的。

當前一個(gè)較為明確的判斷是，全國統一大市場(chǎng)建設越往深里走，越要動(dòng)真碰硬，下決心解決具有實(shí)質(zhì)性、根本性、牽引性的問(wèn)題。這必然要求我們從關(guān)注現象轉向探究根源，補齊法規制度短板，以制度之力推動(dòng)全國統一大市場(chǎng)建設。

本質(zhì)上是一場(chǎng)制度建設“攻堅戰”

市場(chǎng)是最稀缺的資源，超大規模市場(chǎng)是我國的優(yōu)勢所在，目前其潛力遠未發(fā)揮出來(lái)。究其關(guān)鍵，在于這個(gè)市場(chǎng)尚未形成真正意義上的“全國統一大市場(chǎng)”。

研機析理?！叭珖?，顯示整體性，強調國內大循環(huán)的主體地位；“統一”，顯示規范性，強調統一市場(chǎng)基礎制度、統一市場(chǎng)基礎設施、統一政府行為尺度、統一市場(chǎng)監管執法、統一要素資源市場(chǎng)；“大”，顯示規模性，強調這是一個(gè)整體深度融合、對內對外開(kāi)放的市場(chǎng)。

進(jìn)一步分析，就廣度而言，這個(gè)市場(chǎng)覆蓋的消費人口和地域要有足夠大的規模；就深度而言，各類(lèi)要素資源市場(chǎng)需聯(lián)動(dòng)協(xié)同，軟硬件基礎設施需完備統一。這樣才能有效發(fā)揮潛力和優(yōu)勢，為要素高效配置、技術(shù)快速迭代、產(chǎn)業(yè)轉型升級提供超大規模的市場(chǎng)容量、豐富的應用場(chǎng)景、充分的競爭機會(huì )。

市場(chǎng)運行涉及經(jīng)濟社會(huì )各環(huán)節，各類(lèi)主體的利益鏈條極為復雜，僅靠自發(fā)秩序難以有效規制各方面關(guān)系。從國際經(jīng)驗看，盡管不同國家和地區的司法邏輯差異巨大，但在推動(dòng)形成統一市場(chǎng)上，主要依靠法治體系來(lái)消除貿易障礙和沖突，已經(jīng)成為共識。例如，歐盟將成員國實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策、財政補貼、稅收優(yōu)惠等行為都納入競爭法的審查范圍；德國和日本高度重視保護中小企業(yè)權利，通過(guò)抑強扶弱、限大促小的反壟斷執法，助力中小企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢。

就我國實(shí)踐看，自2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》印發(fā)以來(lái)，全國統一大市場(chǎng)建設全面推進(jìn)。2024年施行《公平競爭審查條例》，明確對政策措施的審查剛性約束；2025年出臺《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全社會(huì )信用體系的意見(jiàn)》，健全守信激勵和失信懲戒機制；修訂公司法、反壟斷法、反不正當競爭法，強化對無(wú)序競爭的依法治理。2024年12月，《全國統一大市場(chǎng)建設指引（試行）》正式發(fā)布，給出了推進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設的工作導向和基本參照，針對新情況新問(wèn)題以及長(cháng)期存在的頑瘴痼疾提出更為細化的解決方案。今年7月召開(kāi)的中央財經(jīng)委員會(huì )第六次會(huì )議提出縱深推進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設，明確“五統一、一開(kāi)放”的基本要求，進(jìn)一步作出部署。

頂層設計和工作重點(diǎn)的動(dòng)態(tài)調整都說(shuō)明，隨著(zhù)實(shí)踐深化，建設全國統一大市場(chǎng)的路線(xiàn)圖更為清晰，重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)日益明確，迫切需要進(jìn)一步研究紛繁復雜現象背后的深層次問(wèn)題，抓緊形成與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的制度安排，既治標又治本，并把好的經(jīng)驗做法及時(shí)上升為制度規范。

從這個(gè)角度看，全國統一大市場(chǎng)建設本身就是一場(chǎng)涉及國民經(jīng)濟循環(huán)各環(huán)節各領(lǐng)域的制度建設“攻堅戰”，與進(jìn)一步全面深化改革同向而行，并將迸發(fā)出強大的疊加效應，有力有效推動(dòng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

地方保護、市場(chǎng)分割根源何在

經(jīng)過(guò)這些年的努力，全國統一大市場(chǎng)“四梁八柱”基本建立，成效持續顯現。市場(chǎng)準入負面清單事項從2018年首版的151項降至2025年的106項，壓減比例約30%；集中清理4218件妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法，開(kāi)展新出臺政策與宏觀(guān)政策取向一致性評估；在鐵路、核電、低空經(jīng)濟、商業(yè)航天等領(lǐng)域擴大準入……就在今年6月，覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南5省區的南方區域電力市場(chǎng)啟動(dòng)連續結算試運行，全國統一電力市場(chǎng)建設取得重大標志性成果。

全國統一大市場(chǎng)建設全面提速的同時(shí)，也必須看到，經(jīng)濟循環(huán)中還有不少堵點(diǎn)斷點(diǎn)，特別是一些地方比拼“政策洼地”等現象依然存在，地方保護和市場(chǎng)分割屢禁不絕，扭曲市場(chǎng)機制，破壞公平規則，擾亂競爭秩序。

一是現行政績(jì)考核評價(jià)體系、財稅和統計制度與建設全國統一大市場(chǎng)存在不適應環(huán)節。

對地方政府而言，政績(jì)考核評價(jià)體系主要強調本地化指標，如地區生產(chǎn)總值增長(cháng)速度、一般公共預算收入等，這為各地力爭最大化本地經(jīng)濟產(chǎn)出提供了動(dòng)機。加之現行財稅、統計等制度不能完全適應全國統一大市場(chǎng)建設要求，進(jìn)一步加重了地方政府將資源、產(chǎn)業(yè)、利潤都留在自己行政邊界之內的沖動(dòng)。先看稅收，有專(zhuān)家認為，基于生產(chǎn)地原則的地區間稅收分配方式使一些地方政府將企業(yè)在本地注冊生產(chǎn)視為“稅源爭奪戰”的關(guān)鍵，通過(guò)行政干預扭曲市場(chǎng)資源配置，最終導致市場(chǎng)分割。再看統計，目前在省一級已基本實(shí)現按經(jīng)營(yíng)主體活動(dòng)發(fā)生地來(lái)統計經(jīng)濟數據，但受基礎資料等所限，在一些省份內部，推進(jìn)相關(guān)統計制度改革仍有難點(diǎn)。同時(shí)，新經(jīng)濟業(yè)態(tài)不斷涌現，如何界定一些新業(yè)態(tài)的分地區情況，也是個(gè)難題。

二是一些領(lǐng)域存在法規制度空白，在市場(chǎng)準入、監管尺度等方面存在障礙。

我國新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展迅猛，不少現行法律法規已經(jīng)難以適用新情況。低空經(jīng)濟就是個(gè)典型例子。目前，相關(guān)部門(mén)主要以《中華人民共和國民用航空法》《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為依據，但全局性、根本性的制度規范還存在空白，空域管理法規和標準規范尚不完善，低空空域使用權有待厘清。這些都在一定程度上限制了低空經(jīng)濟活力的釋放，增加了企業(yè)運營(yíng)成本。

已經(jīng)出臺了法律法規，是否就萬(wàn)事大吉了？也不盡然?！豆礁偁帉彶闂l例》發(fā)布后，《公平競爭審查條例實(shí)施辦法》出臺，著(zhù)力細化程序標準和職責分工，強化可操作性、可執行性，但各地仍有執行上的困惑。反映較為集中的是對一些關(guān)鍵概念的理解比較含糊。例如，對于“特定經(jīng)營(yíng)者”如何界定，不同地方和部門(mén)的理解有差異，制定相關(guān)優(yōu)惠政策的舉措是否涉嫌違法違規，也不好把握。

三是標準不統一、不協(xié)同、不兼容的問(wèn)題較為突出，成為分割市場(chǎng)的又一壁壘。

例如，國家標準、行業(yè)標準、地方標準并行是一個(gè)普遍存在的現象。標準的制定主體多、體系復雜，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中難以精準對標，這在客觀(guān)上也導致市場(chǎng)準入方面存在諸多障礙。又如，我國發(fā)展多式聯(lián)運已有多年，但海運集裝箱、鐵路運輸集裝箱、內河航運集裝箱的標準還不一樣。國際標準與國內標準存在差異，集裝箱每次轉換都要多掏一筆費用。去年，交通運輸部印發(fā)《交通運輸行業(yè)標準管理辦法》，國家市場(chǎng)監督管理總局修訂的《行業(yè)標準管理辦法》施行，都是從統一標準入手推動(dòng)全國統一大市場(chǎng)建設的有力舉措。

盡管地方保護和市場(chǎng)分割的表現形式多樣、顯性隱性交織，但從根子上看，還是由于法規制度存在短板，制度安排不完備、不銜接、不協(xié)調、不一致是主因。

形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟秩序

如何統籌好有效市場(chǎng)和有為政府？這是經(jīng)濟學(xué)上的世界性難題，也是我國經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題。市場(chǎng)作用和政府作用是相輔相成、相互促進(jìn)、互為補充的，“看得見(jiàn)的手”用好了，“看不見(jiàn)的手”就能充分發(fā)揮作用。加快建設全國統一大市場(chǎng)，抓住補齊法規制度短板這個(gè)實(shí)質(zhì)性、根本性、牽引性問(wèn)題，對“更好發(fā)揮政府作用”提出了更高要求。

回顧社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展歷程，我們曾經(jīng)在“一管就死”和“一放就亂”的兩難中搖擺。新形勢下，如何形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟秩序，依然是擺在我們面前的重大課題。必須堅持系統觀(guān)念，深入研判新時(shí)代條件下的新情況新問(wèn)題新態(tài)勢，立破并舉、標本兼治，用好法規制度硬約束的力量，為建設全國統一大市場(chǎng)提供堅實(shí)保障。

著(zhù)眼于“立”。加快研究制定全國統一大市場(chǎng)建設條例，進(jìn)一步明確全國統一大市場(chǎng)的制度框架，為規制地方政府行為、明確行政行為邊界提供法規制度依據，逐步健全全國統一大市場(chǎng)法規體系。加快制修訂社會(huì )信用建設法、招標投標法、政府采購法等相關(guān)法律法規，強化制度標準的剛性約束。

還需注意的是，強調“立”，并不是說(shuō)法律法規以及相關(guān)制度越多越好、越細越好，而是要更加注重統籌協(xié)調、取向統一，適度預留空間，避免疊床架屋。當前，一些地方性法規對要素順暢流動(dòng)還形成一定阻礙，不同條塊的標準還在并行，需要對現有法規制度進(jìn)行梳理、整合，進(jìn)一步深化法治協(xié)同。

發(fā)力于“破”。以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，進(jìn)一步完善地方政府的政績(jì)考核評價(jià)體系、激勵機制，使考核“指揮棒”有利于全國統一大市場(chǎng)建設，有效降低誘發(fā)地方保護行為的動(dòng)因。適當增加反映全國統一大市場(chǎng)建設進(jìn)度、市場(chǎng)競爭公平程度、營(yíng)商環(huán)境友好度等方面的指標及其權重。

同時(shí)要看到，對標全國統一大市場(chǎng)建設的要求，現行財稅、統計等制度還不能完全適應，這也是一些違背統一大市場(chǎng)行為屢禁不止的深層次原因。需通過(guò)深化財稅體制改革，健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì )公平、市場(chǎng)統一的稅收制度，優(yōu)化稅制體系，分品目、分步驟推進(jìn)消費稅征收環(huán)節后移并穩步下劃地方，規范財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，深化統計制度改革，加強產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位統計基礎建設，優(yōu)化總部和分支機構統計辦法，逐步推廣經(jīng)營(yíng)主體活動(dòng)發(fā)生地統計。

聚焦于“效”。任務(wù)書(shū)和路線(xiàn)圖日益明確，關(guān)鍵是確保各項舉措落地見(jiàn)效。要在保障落實(shí)上下功夫，不斷完善配套細則，根據實(shí)踐及時(shí)跟進(jìn)制度安排?？蓪θ珖y一大市場(chǎng)建設進(jìn)程分階段開(kāi)展督查，堅決避免部分地方變相執行、敷衍執行、附加執行等行為造成的政策落實(shí)不到位等問(wèn)題。同時(shí)要多做宣傳解釋工作，通過(guò)發(fā)布司法解釋、概念闡釋以及典型案例集，幫助各地各部門(mén)正確理解法規制度，避免認識偏差，確保落地效果。

（經(jīng)濟日報調研組 執筆：欒笑語(yǔ)）