作者：楊光斌（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系教授）

　　防控新冠肺炎疫情的實(shí)踐為比較政治研究提供了百年不遇的大案例，不同國家在同一時(shí)期面對同樣的治理危機所采取的不同對策，深刻而生動(dòng)體現了不同制度的差異性，以及不同制度在特定重大議題上的優(yōu)劣，并直接通過(guò)各自秉承的治理觀(guān)念與理論而表現出來(lái)。

　　以個(gè)人權利為價(jià)值導向的西方治理理論存在內在缺陷

　　治理理論來(lái)自20世紀90年代初世界銀行專(zhuān)家對于南撒哈拉沙漠國家的政策設計。他們認為，這些國家出現普遍性的國家失敗，根源在于無(wú)能為力的政府，而替代性方案就是加強非政府組織、各種社會(huì )組織乃至個(gè)人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題，強調個(gè)人和社會(huì )的替代性作用。顯然，西方這種治理理論的價(jià)值觀(guān)就是以個(gè)體權利為核心的自由主義。以作為新自由主義宣言的“華盛頓共識”的提出為開(kāi)端，強調社會(huì )作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開(kāi)來(lái)，“無(wú)政府的治理”成為治理主義者的信仰，他們認為去政府化的治理才能實(shí)現公正透明，才會(huì )有政治合法性。

　　問(wèn)題在于，在很多發(fā)展中國家，國家—社會(huì )關(guān)系屬于“普力奪社會(huì )”或“強社會(huì )中的弱國家”，國家被嵌入各種社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )之中而難得自主性。在此情境下，再主張進(jìn)一步去國家化而強化社會(huì )的權力（權利），這樣的國家—社會(huì )關(guān)系不是更惡化了嗎？對此，曾經(jīng)大力鼓吹治理理論的福山有過(guò)深刻反省。要知道，“組織起來(lái)”依然是很多發(fā)展中國家國家建設的優(yōu)先議程。

　　這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識。人們的認知能力與社會(huì )科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān)，在缺乏比較政治學(xué)基本知識的前提下，各種與發(fā)展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免，甚至變成某種“道德”標準�，F在，人們終于看到，主張個(gè)體權利的治理理論在很多發(fā)展中國家并不能起到良治的作用，南撒哈拉沙漠國家并沒(méi)有因為出產(chǎn)了治理理論而變得“善治”，絕大多數發(fā)展中國家的治理水平也并沒(méi)有因此得以提升。

　　這種以個(gè)體權利為價(jià)值導向的治理理論在常規性議題上都無(wú)能為力，在危機治理面前更是束手無(wú)策。面對此次疫情，“群體免疫”式的對策說(shuō)到底就是個(gè)人的死活是個(gè)人的事，政府不對人命關(guān)天這等大事負責。堅持這種社會(huì )達爾文主義，只能坐等成千上萬(wàn)的人失去自由主義主張的最重要的權利——生命。在這種價(jià)值體系下，即使政府努力作為，也可能會(huì )因為民眾太過(guò)看重個(gè)人權利而失控。

　　具有“中國性”的治理理論：國家治理理論

　　在與治理理論這種強勢話(huà)語(yǔ)的對話(huà)中，中國政治學(xué)人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然，“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì )正式提出“國家治理體系和治理能力現代化”的命題，得到各界的熱烈呼應。無(wú)疑，這種社會(huì )科學(xué)化的政治表述是以學(xué)術(shù)研究積累為基礎的。

　　當西方的治理理論大行其道時(shí)，主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學(xué)者提出了作為研究范式的“國家治理范式”，認為國家治理包括政治價(jià)值、政治認同、公共政策、社會(huì )治理等幾個(gè)方面�！皣�家治理體系和治理能力現代化”的命題被提出后，國家治理與西方治理理論被明確區分開(kāi)來(lái)，認為“社會(huì )主義國家的國家治理，本質(zhì)上既是政治統治之‘治’與政治管理之‘理’的有機結合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合。在馬克思主義國家理論話(huà)語(yǔ)體系中，‘治理’是社會(huì )主義國家政治統治與政治管理的有機結合”。對此，需要注意避免兩種認識上的偏差：一是簡(jiǎn)單套用西方“治理”概念解釋我國全面深化改革的目標，二是簡(jiǎn)單認為“治理”概念只是西方當代政治理論和管理理論的專(zhuān)利。

　　中國國家治理現代化的要點(diǎn)

　　當代中國要努力實(shí)現的國家治理現代化，包括但不限于如下要點(diǎn)：

　　第一，國家治理現代化是國家或政府主導的國家治理體系的現代化。個(gè)人權利理論也倡導“人民”，但那只不過(guò)是“人民”符號下的個(gè)人而已。歷史表明，人民利益不會(huì )自動(dòng)實(shí)現，只能由國家或者政府去代表、去努力。這是一個(gè)誰(shuí)主導國家治理體系的關(guān)鍵性問(wèn)題。我們常說(shuō)國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會(huì )治理，應該說(shuō)，社會(huì )治理的提法是對治理理論的揚棄，從社會(huì )管理轉變?yōu)樯鐣?huì )治理。在治理領(lǐng)域，國家治理體系包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、軍事治理、生態(tài)治理等。無(wú)論是在制度層次上還是在治理領(lǐng)域上，治理主體都是國家或者政府，必然包括統治和管理，但并不排斥社會(huì )的作用。治理主體的確立，與西方治理理論作了根本性的區分，但適當吸收了其有益成果，比如社會(huì )治理之說(shuō)。正如有學(xué)者總結的：“國家治理概念強調了轉型社會(huì )國家發(fā)揮主導作用的重要性，同時(shí)也考慮到了治理理念所強調的社會(huì )訴求，是一個(gè)更為均衡和客觀(guān)的理論視角�！庇袑W(xué)者在梳理國內外治理文獻后總結道，治理“指的是公共管理（包括治國理政）的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理（治國理政）的方式、方法與途徑，不是指市場(chǎng)化、私有化，不是指‘無(wú)需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些統治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規范性宣示，是“空洞的能指”，在實(shí)踐中不解決任何問(wèn)題。

　　第二，國家治理現代化的核心是國家治理能力問(wèn)題。同樣的制度為什么治理績(jì)效有著(zhù)天壤之別？關(guān)鍵在于治理能力的不同。政治學(xué)理論關(guān)于統治能力、治理能力的討論并不少見(jiàn)，但主要視其為政治現象而少有上升為能夠用來(lái)分析政治現象的政治理論。傳統的國家能力理論包括合法化能力、財政汲取能力等，但分析解釋力有限。合法化能力可謂無(wú)所不包，不具分析性；而財政汲取能力則太過(guò)具體。與此不同，中國學(xué)者把國家治理能力當作一種研究范式，與以政體為范式的西方政治學(xué)傳統形成鮮明區別。具體而言，國家治理首先要處理國家與社會(huì )的關(guān)系，“體制吸納力”對于不同的階層具有不同的內涵；其次，國家治理是關(guān)于制度之間、部門(mén)之間的協(xié)調與整合，國家治理能力因此體現為“制度整合力”；最后，國家治理事關(guān)政策制定和有效執行問(wèn)題，國家治理能力事實(shí)上就是“政策執行力”。由“體制吸納力—制度整合力—政策執行力”所構成的國家治理能力，事實(shí)上成為一種分析性概念，用以比較分析不同國家不同層面的治理能力和治理績(jì)效，這是一種系統化但又非對稱(chēng)性的、非意識形態(tài)化的分析性理論，對于針對性地提升國家治理能力的作用不言而喻。

　　第三，國家治理現代化理論回答了如何保障國家治理能力這個(gè)核心和根本問(wèn)題。一個(gè)超大規模國家的政治特征，不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來(lái)的多元性，還有多等級的制度所構成的層次性，多元性和層次性構成了權力的非對稱(chēng)性。在多元性、層次性和非對稱(chēng)性的制度體系中，要提升國家治理能力是非常困難的，但民主集中制確保了制度的協(xié)調性和整合性，成為國家治理能力的重要保證。在這次戰疫中，表現為政策形式的中國國家治理理論的優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致，因而才能迅速地遏制疫情蔓延。為了人民生命健康，可以不惜一切代價(jià)；“舉國體制”同時(shí)完美地實(shí)現了國家與社會(huì )的合作治理，證明了這個(gè)體制的強大治理能力；而舉國體制和國家治理能力的深層結構則是民主集中制組織原則。

　　觀(guān)念會(huì )產(chǎn)生政策，錯誤的觀(guān)念必然導致錯誤的政策。對于國家治理而言，因沒(méi)有自主性觀(guān)念和自主性理論而犯下顛覆性戰略性錯誤的國家，在歷史上并不鮮見(jiàn)。在觀(guān)念交鋒與文明互鑒中，中國政治學(xué)在涉及“國家”的一些關(guān)鍵詞上進(jìn)行了護衛性建構，初步形成了自主性政治學(xué)知識體系和話(huà)語(yǔ)體系，為增強中國特色社會(huì )主義道路自信和制度自信提供了理論基礎。

　　《光明日報》（ 2020年07月08日 11版）