9家機構向全國人大常委會(huì )法工委提出野生動(dòng)物保護法修改建議

　　所有野生動(dòng)物納入保護全面禁食

　　● 保護野生動(dòng)物對于維持生態(tài)系統健康、降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺，同時(shí)也是降低公共衛生風(fēng)險、減少公共安全危機、保障社會(huì )穩定及經(jīng)濟可持續發(fā)展的關(guān)鍵舉措

　　● 任何一種野生動(dòng)物在生態(tài)系統中都具有重要地位與作用，9家機構建議廢除“三有動(dòng)物”，保留原有的重點(diǎn)保護野生動(dòng)物類(lèi)別，將“三有動(dòng)物”與未在任何名錄上的野生動(dòng)物合并為“一般保護動(dòng)物”實(shí)行全面保護，填補監管空白

　　● 9家機構建議明確禁止食用野生動(dòng)物，包括特種繁育動(dòng)物及其制品制作的食品。這樣可以降低執法難度，集中力量嚴厲打擊非法貿易

　　□ 本報記者 郄建榮

　　新冠肺炎疫情再次將野生動(dòng)物保護法修訂推上輿論的風(fēng)口浪尖。

　　2月21日，北京大學(xué)自然保護與社會(huì )發(fā)展研究中心、山水自然保護中心、昆山杜克大學(xué)、北京市朝陽(yáng)區自然之友環(huán)境研究所等9家機構向全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )提出修法建議。

　　9家機構認為，這次修法的關(guān)鍵是重新定義野生動(dòng)物保護法的規定范圍，同時(shí)建議擴大野生動(dòng)物保護法適用范圍至所有野生動(dòng)物，不再保留“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì )價(jià)值”的“三有”概念。

　　實(shí)際上，早在2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第六次會(huì )議決定對野生動(dòng)物保護法進(jìn)行修改。此后，圍繞這部法律的修改問(wèn)題，學(xué)界一直爭論不休。

　　　完善立法目的

　　擴大保護范圍

　　盡管到目前為止，新冠肺炎疫情發(fā)生的確切原因尚未正式公布，但此次疫情與非法食用、交易野生動(dòng)物直接相關(guān)似乎已成共識。

　　事實(shí)上，一直以來(lái)，有關(guān)監管部門(mén)在提倡禁止濫食野生動(dòng)物、打擊非法貿易方面做了不少工作。然而，非法食用、交易野生動(dòng)物等行為仍然屢禁不止。在9家機構看來(lái)，這與法律不完善有關(guān)。

　　在提交給全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )的建議中，9家機構認為，必須要完善野生動(dòng)物保護法的立法目的。

　　“野生動(dòng)物保護的目的是確保生物多樣性及生態(tài)系統的完整與穩定，從而保障生態(tài)安全及人類(lèi)的可持續發(fā)展。野生動(dòng)物保護的成效在于物種的野外種群是否健康穩定�！�9家機構提到，這包括動(dòng)物個(gè)體及其棲息地的保護。

　　2007年聯(lián)合國發(fā)布的《千年生態(tài)系統評估報告集》指出，棲息地的改變會(huì )導致傳染病致病媒介的數量或宿主分布狀況的變化。因此，9家機構認為，野生動(dòng)物保護法應當明確，在保護野生動(dòng)物的同時(shí)，保護野生動(dòng)物的棲息地，否則不可能實(shí)現對野生動(dòng)物的有效保護。

　　山水自然保護中心創(chuàng )始人、北京大學(xué)保護生物學(xué)教授呂植告訴《法制日報》記者，保護野生動(dòng)物對于維持生態(tài)系統健康和降低生態(tài)風(fēng)險不可或缺，同時(shí)也是降低公共衛生風(fēng)險、減少公共安全危機、保障社會(huì )穩定及經(jīng)濟可持續發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

　　呂植認為，在確立野生動(dòng)物普遍保護理念的同時(shí)，引入公共衛生和健康的視角，要從公共衛生的維度開(kāi)展野生動(dòng)物保護。

　　基于這樣的考慮，9家機構一致認為，野生動(dòng)物保護法的立法目的必須擴展，建議將“為了保護野生動(dòng)物及其棲息地，拯救瀕危野生動(dòng)物及其棲息地，維護生物多樣性，保障生態(tài)安全與公共衛生安全，推進(jìn)生態(tài)文明建設”明確為立法目的。

　　據昆山杜克大學(xué)環(huán)境科學(xué)助理教授李彬彬介紹，現行野生動(dòng)物保護法保護的野生動(dòng)物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì )價(jià)值的陸生野生動(dòng)物。仍有大量野生動(dòng)物未被納入保護范圍，它們既不屬于重點(diǎn)物種也未列入任何名錄，導致監管出現空白。

　　在李彬彬看來(lái)，所有物種都是生態(tài)系統的組成部分，某些物種的喪失及減少會(huì )導致生態(tài)系統失衡，造成病蟲(chóng)害增加、動(dòng)物源疾病增加，因此需要進(jìn)行生物多樣性整體保護來(lái)保障公共衛生安全。

　　9家機構提出，將“野生動(dòng)物”的概念修改為“生活在自然狀態(tài)下和人工環(huán)境里未經(jīng)人類(lèi)馴化的動(dòng)物”，擴大野生動(dòng)物保護法適用范圍至所有野生動(dòng)物，漁業(yè)法等有關(guān)法律有規定的除外。

　　自然之友總干事張伯駒認為，這樣的安排，既擴大了保護范圍，又回答了公眾擔心的“野生魚(yú)能不能吃”“蒼蠅蚊子是否保護”等問(wèn)題，同時(shí)厘清了野生動(dòng)物保護法與其他相關(guān)法律規范和約束對象的分工與銜接。

　　《法制日報》記者注意到，長(cháng)期以來(lái)，有觀(guān)點(diǎn)稱(chēng)，野生動(dòng)物為可利用資源，主張用經(jīng)濟價(jià)值來(lái)劃分保護類(lèi)別。

　　對此，9家機構提出，這樣的保護思維顯然已不符合現代生態(tài)學(xué)基本原理，也不再適應生態(tài)文明理念下的保護工作�！坝兄匾�生態(tài)、科學(xué)、社會(huì )價(jià)值”“三有動(dòng)物”屬于典型的經(jīng)濟價(jià)值保護思維。

　　“蝙蝠類(lèi)的物種，雖然不屬于瀕危物種，根據現有法律也不受保護，但卻可能攜帶危害人類(lèi)的病原體�！�9家機構說(shuō)，類(lèi)似這樣的物種還有很多，因此建議將不屬于瀕危物種的野生動(dòng)物也納入保護范圍，以減少人類(lèi)因消費和交易這些動(dòng)物帶來(lái)的公共衛生和健康風(fēng)險。

　　9家機構提出，任何一種野生動(dòng)物在生態(tài)系統中都有其不可或缺的地位與作用，建議廢除“三有動(dòng)物”，保留原有的重點(diǎn)保護野生動(dòng)物類(lèi)別，即國家和地方重點(diǎn)保護野生動(dòng)物，將“三有動(dòng)物”與未在任何名錄上的野生動(dòng)物合并為“一般保護動(dòng)物”實(shí)行全面保護，填補監管空白。

　　明確禁止食用

　　分類(lèi)管理利用

　　自然之友總法律顧問(wèn)劉金梅說(shuō)，鑒于食用野生動(dòng)物給公共衛生安全帶來(lái)的巨大隱患，法律應明令禁止食用、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，還應禁止為食用非法購買(mǎi)野生動(dòng)物及其制品制作的食品，包括特種繁育動(dòng)物及其制品制作的食品。

　　劉金梅認為，從嚴打野味全鏈條的角度，還應補充規定禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運輸、攜帶、寄遞野生動(dòng)物及其制品制作的食品，包括特種繁育動(dòng)物及其制品制作的食品。加強對不具備專(zhuān)用標識和檢疫證明的野生動(dòng)物非法貿易的打擊。

　　9家機構稱(chēng)，野生動(dòng)物保護法修改應明確禁止食用，包括特種繁育動(dòng)物及其制品制作的食品。這樣可以降低執法難度，集中力量對非法貿易嚴厲打擊。

　　同時(shí)，9家機構提出，根據名錄和許可，對野生動(dòng)物利用進(jìn)行分類(lèi)管理。

　　“將野生動(dòng)物分為國家和地方重點(diǎn)保護野生動(dòng)物和一般保護野生動(dòng)物；對于列入《國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)物名錄》和地方重點(diǎn)保護野生動(dòng)物名錄的野生動(dòng)物實(shí)行嚴格保護�！�9家機構建議，野生動(dòng)物保護法應規定，野外捕獵的野生動(dòng)物不得用于商業(yè)目的或進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易和利用。除因科學(xué)研究、種群調控、遷地保護、疫源疫病監測或者其他特殊情況向野生動(dòng)物保護行政主管部門(mén)申請許可后方可獵捕外，禁止獵捕、殺害野生動(dòng)物。向野生動(dòng)物保護行政主管部門(mén)提出審批申請時(shí)必須出具專(zhuān)家論證文書(shū)和所依據的法律條文。

　　針對人工繁育陸生野生動(dòng)物，9家機構提出，要明確劃分商業(yè)與非商業(yè)目的，區別管理�！翱茖W(xué)研究機構經(jīng)科學(xué)評估野外種群存在生存風(fēng)險，有必要開(kāi)展物種遷地保護時(shí)，向野生動(dòng)物保護行政主管部門(mén)申請許可后，可進(jìn)行野生動(dòng)物非商業(yè)性人工繁育�！�

　　鑒于實(shí)踐中大量存在借用物種保護名義，人工繁育野生動(dòng)物用于商業(yè)利用，給公共衛生安全帶來(lái)巨大隱患的情況，9家機構認為，野生動(dòng)物保護法應禁止除科研機構以外的其他單位和個(gè)人以物種保護目的為由人工繁育野生動(dòng)物�？茖W(xué)研究機構因物種保護目的人工繁育野生動(dòng)物，應當用于恢復野外種群、科研和教育，不得進(jìn)行商業(yè)利用。

　　9家機構提出，將同時(shí)滿(mǎn)足人工繁育技術(shù)成熟穩定、有合法檢疫標準且經(jīng)科學(xué)評估公共衛生安全風(fēng)險低、擁有可持續規�；�繁育種群且無(wú)需從野外補充種源、可進(jìn)行商業(yè)性人工馴養繁殖的陸生野生動(dòng)物要求的動(dòng)物納入《特種繁育動(dòng)物名錄》，名錄之外的野生動(dòng)物禁止開(kāi)展商業(yè)目的人工繁育，符合資質(zhì)的企業(yè)可向主管部門(mén)申請特種繁育許可。這樣規定可以提高行政機關(guān)監管商業(yè)利用特種動(dòng)物的可行性。

　　此外，9家機構認為，國家重點(diǎn)保護物種名錄更新應是野生動(dòng)物保護法最緊急和迫切的配套規定，建議參照世界自然保護聯(lián)盟紅色名錄的“受威脅”物種標準，盡快對名錄進(jìn)行調整和更新。

　　建立追溯制度

　　理順管理體制

　　此次新冠肺炎疫情暴發(fā)，值得人們深思的一點(diǎn)是野生動(dòng)物究竟是如何流入市場(chǎng)的。

　　在9家機構看來(lái)，建立人工繁育陸生野生動(dòng)物追溯和標識制度，以動(dòng)物檢疫標準作為商業(yè)性人工繁育許可的前置條件，嚴格監管野生動(dòng)物交易每一環(huán)節是法律修改的關(guān)鍵內容之一。

　　呂植、張伯駒、李彬彬、劉金梅告訴《法制日報》記者，法律應禁止源于野外的野生動(dòng)物及其制品直接進(jìn)入市場(chǎng)。鑒于現有人工繁育許可制度過(guò)于粗放，因此包括特種繁育野生動(dòng)物種群在內的野生動(dòng)物應當使用人工繁育子代種源，建立物種系譜、繁育檔案和個(gè)體數據。

　　9家機構提出，特種繁育動(dòng)物個(gè)體使用應植入型芯片進(jìn)行個(gè)體標識，保證譜系明確可追溯，并保留組織樣品兩年，供DNA抽樣檢查。

　　“凡是納入《特種繁育動(dòng)物名錄》并按許可證的要求人工繁育的陸生動(dòng)物，包括《國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)物名錄》中的物種，應依法取得‘特種繁育動(dòng)物’用標識，按照動(dòng)物防疫法和畜牧法等相關(guān)法律的規定，進(jìn)行飼養和商業(yè)利用，但禁止食用�！�9家機構提道。

　　那么，又該如何理順野生動(dòng)物保護的管理體制？9家機構的建議是，在自然資源部成立野生動(dòng)物保護局，明確生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對于野生動(dòng)物保護工作的監督職責。

　　長(cháng)期以來(lái)，我國由林業(yè)草原部門(mén)和農業(yè)農村部下屬的漁業(yè)部門(mén)分別負責陸生和水生野生動(dòng)物的保護。9家機構指出，這兩個(gè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)思維和部門(mén)之間的分歧一直是我國野生動(dòng)物保護中存在的問(wèn)題之一。隨著(zhù)我國林業(yè)部門(mén)的法律地位不斷調整，相應的具體負責這項工作的野生動(dòng)植物保護司的法律地位也趨低，行政資源不足，難以承擔繁重的陸生野生動(dòng)物保護的任務(wù)。

　　在9家機構看來(lái)，兩年前的機構改革一定程度上削弱了我國野生動(dòng)物保護的行政和執法能力。他們建議將野生動(dòng)物保護職能整合后劃歸自然資源部，在自然資源部成立野生動(dòng)物保護局，一方面提高其法律地位、增加其行政資源；另一方面可以利用自然資源部的管理和執法力量，有效提高野生動(dòng)物保護管理的能力和執法水平。

　　9家機構同時(shí)指出，野生動(dòng)物保護法應明確生態(tài)環(huán)境部門(mén)負責監督全國陸生、水生野生動(dòng)物保護執法情況，有權對林業(yè)草原、農業(yè)農村主管部門(mén)野生動(dòng)物保護執法工作提出監督和加強執法意見(jiàn)。

　　此外，9家機構建議，設立獨立和公開(kāi)的科學(xué)委員會(huì )，指導監督相關(guān)配額制定、野生動(dòng)物保護名錄制定和更新調整等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。

　　值得注意的是，在提交給全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )的建議中，9家機構格外重視公眾參與監督問(wèn)題，同時(shí)建議野生動(dòng)物保護法確立野生動(dòng)物保護相關(guān)的民事及行政公益訴訟制度。