△ 上海市中心城區打造“落葉景觀(guān)道”，從傳統的環(huán)境保潔升級為環(huán)境美化，讓城市呈現自然美。 新華社記者 陳 飛攝

　　繼北京之后，上海2017年至2035年城市總體規劃在2017年年底也獲國務(wù)院批復。這個(gè)長(cháng)江經(jīng)濟帶的中心城市勾勒出了未來(lái)十幾年的發(fā)展脈絡(luò )，規劃中不僅首次發(fā)布城市發(fā)展目標愿景，而且將更多市民期許融入其中

　　中國政府網(wǎng)2017年12月25日公布了《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規劃的批復》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復》）�！杜鷱汀凤@示，到2035年，上海市常住人口將控制在2500萬(wàn)左右，建設用地總規模不超過(guò)3200平方公里�！杜鷱汀芬�求，未來(lái)上海要著(zhù)力提升城市功能，塑造特色風(fēng)貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務(wù)，努力把上海建設成為創(chuàng )新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會(huì )主義現代化國際大都市。

　　強“引領(lǐng)”更重“協(xié)同”

　　上海要強化對長(cháng)三角城市群的引領(lǐng)，推動(dòng)區域內尤其是近滬地區的一體化發(fā)展

　　“從長(cháng)江三角洲區域整體協(xié)調發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群�！庇浾咴凇渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規劃》）中發(fā)現，此次上海更加強調了要在區域經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮出經(jīng)濟“龍頭”的作用。

　　《總體規劃》中明確了上海在國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng )新的“五大中心”地位。規劃要求上海主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”建設、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰略，在深化自由貿易試驗區改革上有新作為。上海財經(jīng)大學(xué)區域經(jīng)濟研究中心主任張學(xué)良認為，上海大都市圈建設一方面有利于上海在更大的空間尺度來(lái)配置各類(lèi)資源，帶動(dòng)周邊地區的發(fā)展；另一方面也有利于發(fā)揮上海在長(cháng)三角城市群一體化發(fā)展格局中的“龍頭”作用。

　　記者了解到，《總體規劃》在醞釀之際，就提出上海今后要充分發(fā)揮在“一帶一路”和長(cháng)江經(jīng)濟帶中的作用，強化對長(cháng)三角城市群的引領(lǐng)，同時(shí)以上海大都市圈承載國家戰略和要求。這就要求上海在區域生態(tài)環(huán)境、區域交通設施等方面能夠率先示范，據此，上海也對城市的規劃布局進(jìn)行了相應調整。

　　比如，上海將打造“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉體系。其中，上海主城片區新規劃了寶山、閔行、虹橋和川沙4個(gè)主城區，新城則要重點(diǎn)建設嘉定、松江、青浦、南橋、南匯等，培育成為長(cháng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)能力的綜合性節點(diǎn)城市。同時(shí)，《總體規劃》中明確了上海城市群所應承擔的核心功能，突出區域中的引領(lǐng)作用，推動(dòng)區域內尤其是近滬地區的一體化發(fā)展，形成90分鐘的交通出行圈。這也是《總體規劃》里的重要創(chuàng )新點(diǎn)。

　　上海將與周邊省市進(jìn)行多維度的協(xié)同發(fā)展，在區域功能網(wǎng)絡(luò )中，發(fā)揮上海作為全球交通網(wǎng)絡(luò )節點(diǎn)對區域的輻射帶動(dòng)作用。在基礎設施方面加強統籌，包括加強浦東國際機場(chǎng)和區域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長(cháng)江下游港口的分工合作，深化江海聯(lián)運的模式等。此外，上海還將與周邊省市加強區域共建共治和文化共融共通，共同創(chuàng )新區域治理模式。

　　“緊約束”約束更緊

　　上海將堅守土地、人口、環(huán)境和安全四大底線(xiàn)，城市建設用地進(jìn)入到存量土地開(kāi)發(fā)為主的階段

　　《批復》中強調，上海要“嚴格控制城市規�！��！皥猿忠巹澖ㄔO用地總規模負增長(cháng)，牢牢守住人口規模、建設用地、生態(tài)環(huán)境、城市安全4條底線(xiàn)，著(zhù)力治理‘大城市病’，積極探索超大城市發(fā)展模式的轉型途徑�！�

　　此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬(wàn)以?xún)�。此次《總體規劃》進(jìn)一步提出，到2035年，常住人口仍將控制在2500萬(wàn)左右。上海市統計局公布的數據顯示，截至2015年末，上海市常住人口為2415.27萬(wàn)人。這意味著(zhù)到2035年這一階段，人口增長(cháng)空間都非常有限。在上海社科院城市發(fā)展與人口研究所副所長(cháng)周海旺看來(lái)，應該從動(dòng)態(tài)的角度去理解，上海產(chǎn)業(yè)結構調整及非核心功能的疏解，可能將是未來(lái)人口調控的主要手段之一。

　　也有專(zhuān)家認為，人口調控是調控總量、優(yōu)化結構，為未來(lái)的發(fā)展和做強核心功能創(chuàng )造條件。因此，盡管增量空間不大，但上�？赡苓x擇的路徑是對人口結構進(jìn)行優(yōu)化，引進(jìn)更多的高端、創(chuàng )新人才，同時(shí)通過(guò)宏觀(guān)政策、調整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)總量來(lái)疏解一些人口。

　　再看用地規模。上海的建設用地增量指標正在急劇減少。這一方面體現出上海對城市規模的嚴格限制，另一方面也體現出上海城市發(fā)展規劃方向正向高質(zhì)量發(fā)展道路上靠攏。

　　但上海在嚴格控制建設用地增量的基礎上，如何滿(mǎn)足構建國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運和科技創(chuàng )新中心的土地需要呢？業(yè)內專(zhuān)家表示，上海已經(jīng)進(jìn)入到存量土地開(kāi)發(fā)為主的階段，城市更新已經(jīng)成為上�？沙掷m發(fā)展的主要方式。

　　易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進(jìn)說(shuō)：“上海未來(lái)存量土地的盤(pán)活將是補充上海用地不足的重要渠道之一�！痹趪栏窨刂平ㄔO用地指標的情況下，后續上海將會(huì )有更多存量用地進(jìn)入市場(chǎng)，來(lái)滿(mǎn)足城市發(fā)展的需要。

　　記者還注意到，《總體規劃》指出上海要“堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率”。對此，上海師范大學(xué)商學(xué)院副教授黃建中表示，這對開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源，對從事地下工程、地鐵建設等產(chǎn)業(yè)可能形成長(cháng)期利好。

　　更多關(guān)注人的需求

　　新一輪總體規劃更關(guān)注宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)等人居綜合環(huán)境，城市性質(zhì)設定更符合市民期待

　　一個(gè)城市的總體規劃是一個(gè)城市建設的總綱。上海市規劃國土資源局局長(cháng)徐毅松說(shuō)，回顧上海的歷版總規，無(wú)論是1946年《大上海都市計劃》，引導上海成為遠東商貿和工業(yè)金融中心，還是新中國成立后把上海定位在中國重要的工業(yè)基地，繼而是改革開(kāi)放以后，把國際化作為上海發(fā)展的重要方向，這些城市規劃都是堅持沿著(zhù)區域發(fā)展和區域節點(diǎn)城市進(jìn)行空間布局，圍繞形成清晰的城鎮體系進(jìn)行研究和探索。

　　“新一輪總規在延續這些總體理念的基礎上有創(chuàng )新�！毙煲闼烧f(shuō)，上海新一輪總體規劃在城市性質(zhì)方面提出，至2035年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng )新中心與文化大都市。同時(shí)，新一輪總體規劃不僅僅著(zhù)眼于經(jīng)濟的影響力，更關(guān)注在宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)等人居綜合環(huán)境方面。因此，除了體現國家規范要求的城市性質(zhì)以外，更加立足于城市本身和市民的期待。

　　正是基于這樣的考慮，上海第一次在規劃里提出了城市發(fā)展的目標愿景，明確為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng )新之城、人文之城和生態(tài)之城。

　　“從原來(lái)比較多的注重經(jīng)濟向更加體現以人為本、以人為中心的轉變，很多指標考慮人的需求�！毙煲闼烧f(shuō)，在醞釀《總體規劃》之際，上海就在考慮積極應對未來(lái)人口結構變化和生活方式發(fā)展趨勢，營(yíng)造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)的15分鐘社區生活圈，為全年齡段人群提供覆蓋高品質(zhì)公共服務(wù)、舒適的公共空間和開(kāi)放共享的社區環(huán)境，構建可負擔、可持續的住房供應體系，促進(jìn)職住平衡，提升市民生活幸福感；實(shí)施嚴格的風(fēng)貌保護政策，加強歷史資源活化利用，塑造國際化大都市和江南水鄉風(fēng)貌特色；建設高品質(zhì)文化設施，促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展，弘揚城市精神和軟實(shí)力，激發(fā)城市人文魅力。（經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 李治國）