近日，國家海洋局辦公室回函環(huán)保組織自然之友稱(chēng)，三亞新機場(chǎng)人工島填海項目涉嫌違法用海，國家海洋局已暫停審查該項目用海預審申請。在這背后，我國部分近海海域資源供需矛盾逐漸突出，開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護的沖突開(kāi)始顯現的問(wèn)題不容忽視�！督�(jīng)濟參考報》記者近期在我國沿海部分省份調研發(fā)現，由于環(huán)評剛性不足、監管不到位、生態(tài)占補平衡難落實(shí)等因素，一些沿海未批先建、未圍先填、未經(jīng)批準擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一些項目直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被，造成顯著(zhù)的生態(tài)影響。

　　有關(guān)專(zhuān)家表示，亟須完善當前海域的市場(chǎng)配置制度，對大規模填海造島應充分論證和調研，將生態(tài)環(huán)境放在各項建設規劃的重要位置，增強規劃及后期建設的可行性、可持續性。

　　違規圍填海頻發(fā)海域供需矛盾突出

　　近年來(lái)，近海海域資源供需矛盾逐漸突出，一些沿海未批先建、未圍先填、未經(jīng)批準擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

　　截至8月底，海南省海洋漁業(yè)部門(mén)共收到國家海洋督察組第六組交辦件107件，其中違規圍填海案件19件，數量?jì)H次于陸源污染案件。

　　據了解，2012至2016年福建省查處違法圍填海案件共195宗，主要違法行為是未批先填或邊批邊填。

　　在南方某省份，某機場(chǎng)附近海域規劃了一人工蓮花島，形狀為由八片花瓣構成的蓮花，計劃建成臨空產(chǎn)業(yè)園。由于超出海域使用權填海，該項目已于今年7月被叫停。記者通過(guò)無(wú)人機航拍發(fā)現，除已取得用海許可的蓮花島一期工程——最北面的兩片“花瓣”完成填海外，周邊還圍填出數塊大小不一的陸地，面積總和遠超一期工程。

　　在廣東，惠州平海發(fā)電廠(chǎng)有限公司在華僑城海域實(shí)施電廠(chǎng)場(chǎng)地平整及護岸工程。廣東省海洋與漁業(yè)廳所做的《行政處罰決定書(shū)》顯示，2007年8月至2016年6 月期間，該公司未經(jīng)批準填海16.3947公頃。通過(guò)衛星地圖歷史數據對比可清晰發(fā)現，原本平緩的自然海岸線(xiàn)被填成了棱角分明的長(cháng)方形。

　　除大項目建設違規填海外，沿海居民私自向海要地現象突出。記者9月初在廣東省惠州市的臨海漁村黃布角村看到，數十名游客從村里的碼頭登上漁民的小漁船出海海釣。碼頭兩邊有兩處非法填海形成的地塊，面積共約2000平方米。

　　“一些村民合伙拉土填海造地開(kāi)起大排檔，最多的時(shí)候有十多家�！币幻�林姓村民說(shuō)，其中一塊已經(jīng)填好三四年，另一塊是今年新填出來(lái)的。今年7月，惠東縣海洋與漁業(yè)局等有關(guān)單位對大排檔進(jìn)行了清拆。

　　在海南萬(wàn)寧日月島項目與海灘之間，漁民在海上修建了十余個(gè)養殖漁排網(wǎng)箱和簡(jiǎn)易屋棚，該片海域海水渾濁、散發(fā)出陣陣臭氣，沙灘上遍布著(zhù)破損漁網(wǎng)漁具、生活垃圾以及死亡的魚(yú)蝦和珊瑚。在三亞市海棠區鐵爐港、陵水縣新村港，記者也發(fā)現了養殖漁排、漁排餐廳生產(chǎn)生活污水直排問(wèn)題。

　　在福建省寧德市東澳村，有村民在未取得海域使用權的情況下，在晚間避開(kāi)執法單位巡查，向海域拋填砂土填海近5畝。該填海海域擬新建一座陸島交通碼頭，填海當事人企圖通過(guò)占用海域謀取海域征收補償。

　　違規圍填海暴露了海域供需矛盾的事實(shí)。以福建省為例，福建省近三年圍填海計劃指標每年均為1000多公頃，而僅泉州市今明兩年重點(diǎn)項目圍填海需求已達2000多公頃。

　　福建省泉州市一位海洋漁業(yè)部門(mén)的官員說(shuō)，隨著(zhù)海洋經(jīng)濟發(fā)展戰略的實(shí)施，重大發(fā)展項目、臨海工業(yè)迅速發(fā)展，海洋已成為泉州經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要方向和戰略空間。

　　廣西一位官員說(shuō)，近年來(lái)廣西經(jīng)濟發(fā)展迅速，北部灣經(jīng)濟區建立后引進(jìn)了多個(gè)重大項目，這些項目的確促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展，但由于部分涉及圍海造田，企業(yè)直排也造成了一定程度的近海污染。尤其鋼鐵、造紙、石油等項目影響最為嚴重。

　　海岸侵蝕加劇岸段植被遭破壞

　　記者調查發(fā)現，違法填海施工已造成顯著(zhù)生態(tài)影響。施工直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被。

　　在南方某省，記者走訪(fǎng)一重點(diǎn)項目附近岸段發(fā)現，岸灘淤積嚴重，其中一人工島與陸地間形成一條連島沙壩，幾乎可通過(guò)沙壩直接走到人工島。此外，沿岸青皮林綿延數公里，填海項目周邊岸段植被在海岸侵蝕作用下較為稀疏。

　　填海施工產(chǎn)生懸浮物擴散和含泥污水污染海域，導致近岸海域漁業(yè)資源減少�；葜萜胶０l(fā)電廠(chǎng)附近村莊的幾名漁民告訴記者，電廠(chǎng)建設前這片海灣漁產(chǎn)豐富，隨著(zhù)電廠(chǎng)陸續填海，魚(yú)越來(lái)越少甚至無(wú)魚(yú)可捕。

　　此外，專(zhuān)家指出，人工島建成后較長(cháng)時(shí)期內的潛在生態(tài)隱患亦值得警惕。海南南海熱帶海洋生物及病害研究所所長(cháng)陳宏說(shuō)，違規填海改變洋流潮汐的自然規律，將長(cháng)期影響周邊沙灘的穩定性。海南大學(xué)海洋科學(xué)系副主任方再光說(shuō)，填海造島前期若未經(jīng)科學(xué)全面的論證評估，選址不恰當，可能造成海水交換不暢，水體自?xún)裟芰Υ蠓鶞p弱。

　　“�？跒碂羲�酒店填海工程2010年就已竣工，但這座號稱(chēng)海南新地標性建筑的酒店目前仍未動(dòng)工建設，工地雜草叢生、垃圾遍地�！焙Ｄ鲜≌�協(xié)委員李小北說(shuō)，由于規劃不科學(xué)，項目建設離岸較近影響�？跒乘畡�(dòng)力平衡，區域內淤泥增多、水質(zhì)惡化。

　　值得注意的是，海南省政府辦公廳近期印發(fā)《關(guān)于加強海南省海岸帶和近岸海域污染防治的指導意見(jiàn)》，要求除國家和省重大基礎設施建設、重大民生項目和重點(diǎn)海域生態(tài)修復治理項目外，海南禁止填海。

　　環(huán)評缺乏剛性執法監管不到位

　　在違規圍填海事件不斷發(fā)生背后，環(huán)評缺乏剛性、職能部門(mén)執法監管不到位、環(huán)保配套保障措施跟不上等問(wèn)題亟待解決。

　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，造成違規圍填海有以下原因：

　　一是環(huán)評缺乏剛性，有為項目服務(wù)的傾向。中國科學(xué)院遙感與數字地球研究所三亞研究中心主任楊天梁表示，環(huán)評本應客觀(guān)公正，但從實(shí)踐上看，多數環(huán)評基本上往可行的方向結論去論證，為項目服務(wù)的特點(diǎn)明顯。

　　二是職能部門(mén)執法監管不到位，存在以罰代管情況。國家海洋督察組第六組一位工作人員表示，地方海洋部門(mén)對圍填海工程的環(huán)境監測覆蓋面不夠。一些市縣對岸線(xiàn)巡查制度落實(shí)不到位，未能及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，或者發(fā)現問(wèn)題后未將情況及時(shí)上報，沒(méi)有將違法圍填海在最初階段及時(shí)制止。

　　三是環(huán)保配套保障措施跟不上，生態(tài)占補平衡難以落實(shí)。國家海洋督察組第六組工作人員表示，以圍填海和海岸帶開(kāi)發(fā)為例，海南此次反映的問(wèn)題大多聚焦在環(huán)境污染、破壞生態(tài)以及相關(guān)環(huán)保、生活配套保障措施沒(méi)有跟上等，企業(yè)追求利潤至上，在建設某個(gè)項目時(shí)，容易忽略對環(huán)保、生態(tài)及配套設施規劃，這方面資金投入不足。

　　完善市場(chǎng)供給配置機制提升“護�！蹦芰�

　　基層干部和有關(guān)專(zhuān)家表示，亟待完善海域市場(chǎng)配置，將生態(tài)環(huán)境放在各項建設規劃的重要位置，加強環(huán)評剛性要求，加大監測覆蓋面，全方位提升“管�！薄白o�！蹦芰�。

　　一是完善海域市場(chǎng)供給配置機制。海南、福建等海洋漁業(yè)部門(mén)干部認為，中央鼓勵通過(guò)市場(chǎng)化方式出讓圍填海項目的海域使用權。但由于海域使用權出讓涉及國土、規劃、林業(yè)、發(fā)改等多個(gè)部門(mén)，需與《土地利用總體規劃》《城市總體規劃》《環(huán)境保護規劃》等相關(guān)規劃相銜接，而目前尚處于探索和積累經(jīng)驗階段，缺乏跨部門(mén)的配套制度，需要從省級層面進(jìn)一步細化統籌，以完善海域使用權市場(chǎng)化配置的運行機制。

　　二是加強海洋空間規劃管控，強化圍填�？刂频目茖W(xué)研究。廈門(mén)大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院教授方秦華等專(zhuān)家建議，圍填�？刂撇荒軆H依賴(lài)于項目階段環(huán)評論證的約束，更要以基于生態(tài)系統的管理原則為指導，從跨區域的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃、生態(tài)安全格局保障等方面，加強海洋空間規劃管控，科學(xué)確定海洋主體功能、劃定海洋生態(tài)紅線(xiàn)。

　　三是加強基層執法力度，提高基層管理水平。多位基層干部表示，當前基層海洋執法機構具有執法資質(zhì)的人員少，經(jīng)費保障存在較大缺口，造成以罰代管、以罰養法等問(wèn)題隱患。建議加快整合現有行政執法資源，構建編制合理、保障有力、指揮高效、協(xié)調順暢的海洋綜合執法機構。

　　四是及時(shí)修改海洋功能區規劃，并督促施工單位健全配套工程，采取生態(tài)修復措施。泉州市海洋與漁業(yè)局海域與海島管理科科長(cháng)吳綬激表示，對于目前圍填海的情況，要根據現在的開(kāi)發(fā)利用現狀，動(dòng)態(tài)考慮海洋環(huán)境的承載率和容量，及時(shí)修訂海洋功能區規劃。