提要：作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產(chǎn)出的時(shí)間錯配問(wèn)題，地方政府債本身也能發(fā)揮熨平地方經(jīng)濟周期的作用。

　　賦予地方合法的舉債權是完善地方收入體系、規范地方政府行為的重要舉措。

　　但也要看到，作為中央財政與地方財政的關(guān)聯(lián)點(diǎn)、財政領(lǐng)域與金融領(lǐng)域的交匯點(diǎn)，地方政府債務(wù)在涉及財政風(fēng)險以及宏觀(guān)金融穩定方面又具有非常特殊的地位和作用。

　　這一點(diǎn)，其他國家為我們提供了許多警示案例。尤其是在次貸危機、歐債危機之后，加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管理已成為世界各國的共識。

　　哪些新變化需關(guān)注？

　　在歷經(jīng)了“明令禁止、變相萌芽、平穩增長(cháng)、急劇膨脹”幾個(gè)階段后，我國地方政府債務(wù)進(jìn)入了規范治理的新階段。以審計署2011年頒布的第35號公告《全國地方政府性債務(wù)審計結果》以及2014年全國人大批準通過(guò)新的《預算法》為里程碑，此后每年國家審計署在提請全國人大審議的審計報告中，都把涉及國家經(jīng)濟安全的政府債務(wù)，尤其是地方政府債務(wù)情況作為審計關(guān)注的重點(diǎn)之一。

　　由近幾年的審計報告可見(jiàn)，我國地方政府債務(wù)改革已成效初現�！靶姓�主導、市場(chǎng)監督”的債務(wù)監管模式逐步確立；“增量規范，存量消化，分類(lèi)管理，治理疏導并舉”的管理思路逐漸形成；各地紛紛建立地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險預警機制。地方政府債務(wù)增長(cháng)在一定程度上得到控制，違約率有所下降。

　　與此同時(shí)，歷年審計報告都突出反映了地方政府違規舉債的問(wèn)題。其中，既有舊的違規舉債模式，也有新出現的問(wèn)題和動(dòng)向。2016年，在被審計的地方政府中，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過(guò)政府承諾用財政資金償還的違規債務(wù)。此類(lèi)現象在基層政府和西部地區更甚。另外，變相債務(wù)相繼出現，突出的當屬目前如火如荼的地方產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP融資模式、政府購買(mǎi)服務(wù)等產(chǎn)生的變相債務(wù)。

　　以產(chǎn)業(yè)投資基金為例，政府產(chǎn)業(yè)投資基金試圖發(fā)揮財政資金的引導作用，吸引社會(huì )資本參與，開(kāi)啟股權融資替代債務(wù)融資新模式，調動(dòng)金融資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)結構調整與經(jīng)濟結構升級。從資金實(shí)際投向看，地方投資基金廣泛參與到各省、市中小企業(yè)融資、風(fēng)險投資、基礎設施等行業(yè)與領(lǐng)域中。大量產(chǎn)業(yè)資金還入股PPP項目，進(jìn)入公共基礎設施領(lǐng)域，部分承擔了之前由地方平臺企業(yè)完成的地方公共產(chǎn)品供給職能。在風(fēng)險分擔上，為提高對社會(huì )資本的吸引力，地方政府及其所屬企業(yè)往往成為基金劣后級出資方，做出固化收益、兜底回購、分期付款等承諾。名義上為股權投資，不納入政府負債管理的政府投資基金，因風(fēng)險提前鎖定而背離初衷，構成政府或有負債，后期項目運作成敗將直接影響地方財政的實(shí)際負擔。

　　這些表外運行的變相地方債好比一把“雙刃劍”，有利有弊。一方面，以此為平臺設立的基金通過(guò)市場(chǎng)運作不僅可獲得國內股權投資、債務(wù)資金，成倍放大資金汲取量，還可擴展到國際金融市場(chǎng)，曲線(xiàn)打開(kāi)地方政府獲取國際金融資源的渠道。但同時(shí)，亦將政府與銀行、基金、信托等金融部門(mén)更緊密地“捆綁”在一起。倘若機制設計不當，監管不力，風(fēng)險無(wú)法合理分擔或轉移，極易成為未來(lái)政府債務(wù)新的增長(cháng)點(diǎn)。

　　違規為何屢禁不止？

　　其一，我國處于城鎮化、工業(yè)化的特殊階段，地方政府現有財力無(wú)法滿(mǎn)足地方剛性支出需求，無(wú)力消化前期大量的存量債務(wù)。

　　地方政府對債務(wù)資金的需求強烈，一方面是由于處在特殊的經(jīng)濟發(fā)展階段，地方承擔的功能定位所致；另一方面則是為應對外部沖擊而啟動(dòng)的臨時(shí)性刺激政策，加速了地方債規模的擴張。

　　我國正處于快速城鎮化、工業(yè)化中后期。政府主導的城鎮化決定了政府，尤其是地方政府在地方基礎公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給方面承擔主要責任。城市道路交通、污水和垃圾處理、公共住房、社會(huì )保障、基礎醫療、教育等公共產(chǎn)品及服務(wù)需要資金投入�，F有財政能力無(wú)法滿(mǎn)足，舊有融資模式也難以與公共項目周期完全匹配，地方中長(cháng)期資金供求出現巨額缺口。因此，地方政府對債務(wù)資金具有天然的渴求。與此同時(shí)，部分地區追求跨越式發(fā)展，在公共基礎設施領(lǐng)域進(jìn)行超前供給或過(guò)度供給，也是造成某些地方債務(wù)螺旋式增長(cháng)的重要因素。再加上前期刺激性政策累積的大量存量債務(wù)需要近期集中償還或置換，地方政府資金供求矛盾仍然相當突出。

　　其二，為彌補消費及外需不足，地方政府依舊需要依賴(lài)債務(wù)支撐的生產(chǎn)性投資對經(jīng)濟及財政收入托底和拉動(dòng)。

　　近年來(lái)，地方經(jīng)濟一直缺乏新的增長(cháng)點(diǎn)，地方經(jīng)濟與地方財政收入增速雙雙放緩。經(jīng)濟的“三駕馬車(chē)”中，地方政府不得不繼續依賴(lài)投資，尤其是依賴(lài)地方政府自身或地方國有企業(yè)生產(chǎn)建設性投資對GDP和財政收入的拉動(dòng)作用，傾向于上公路、鐵路、橋梁、住房等公共基礎設施項目。因此，地方舉債投資沖動(dòng)依舊。

　　其三，監管主體缺乏有效協(xié)調配合，監管相對滯后，難以對金融創(chuàng )新形成的多樣化債務(wù)模式實(shí)施及時(shí)全面有效的監督。

　　地方政府債有其特殊性。一方面，它是財政行為，涉及政府投資；另一方面又體現金融的屬性。政府采取投融資模式不同，相關(guān)金融風(fēng)險也大小不一。金融創(chuàng )新進(jìn)一步拓展并豐富了政府投融資的具體形式。在創(chuàng )新導向下，地方政府債以紛繁復雜的金融產(chǎn)品形式出現，模式增多，鏈條加長(cháng)，關(guān)系復雜，更易規避現行管理法規限制，表外運行。而監管方涉及財政、金融、發(fā)改委等多部門(mén)，“九龍治水”，協(xié)調困難，監管相對滯后，基本處于上有政策、下有對策，不斷發(fā)現問(wèn)題又不斷打補丁的狀態(tài)。

　　化解風(fēng)險關(guān)鍵何在？

　　一是深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界。在經(jīng)濟發(fā)展與結構調整中，明晰市場(chǎng)與政府分工，加快政府，尤其是地方政府職能調整，區分公共行為與市場(chǎng)行為，堅持有所為、有所不為，市場(chǎng)能做的事，政府可以退出；進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，減少行政干預，培植市場(chǎng)力量，引導市場(chǎng)主體成為經(jīng)濟增長(cháng)主動(dòng)力，讓市場(chǎng)在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。

　　二是扎實(shí)推進(jìn)法制化進(jìn)程，依法治國、依法執政、依法行政。加強法制建設，依法約束公權，依法規范市場(chǎng)主體行為，增強政府公信力與執行力，保障私人財產(chǎn)權，吸引社會(huì )長(cháng)期資本進(jìn)入公共基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域，分散風(fēng)險，緩解地方債務(wù)需求沖動(dòng)和壓力。

　　三是穩步推進(jìn)財稅體制改革，硬化預算約束，降低非市場(chǎng)因素在金融資源配置中的影響。合理劃分中央與地方政府支出責任，減少地方政府因財權與支出責任不匹配導致的收支缺口需求；進(jìn)一步推動(dòng)公共基礎設施供給側改革，將政府直接供給、政府購買(mǎi)、公私合作等多元模式結合起來(lái)，降低單純依賴(lài)政府直接供給公共產(chǎn)品模式對金融資源的饑渴性需求；規范轉移支付，硬化預算約束，實(shí)現舉債成本與收益對稱(chēng)，弱化地方政府向上級、向下屆轉移債務(wù)風(fēng)險的預期；積極探索與完善地方稅體系，夯實(shí)地方政府收入基礎，確保地方有相對穩定的資金來(lái)源支持地方經(jīng)濟社會(huì )各項事業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展。

　　四是建立跨部門(mén)協(xié)同監管機制，完善地方政府債務(wù)治理框架。地方政府債涉及投資、財政、金融、審計等多領(lǐng)域，需設立跨部門(mén)協(xié)同監管機制，分工合作，責權明確，形成監管的合力。另外，宜從化解風(fēng)險、規范行為出發(fā)，著(zhù)眼于債務(wù)源頭管理的中長(cháng)期機制建設，重塑地方激勵約束體系，合理引導地方政府的投資與舉債行為。

　　五是加強相關(guān)配套制度建設，營(yíng)造市場(chǎng)約束環(huán)境。這其中包括進(jìn)一步提升財政透明度、完善政府債務(wù)預算、加快政府會(huì )計制度修訂、推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負債表編制等，做好債務(wù)管理的基礎性工作。同時(shí)，積極培育相對獨立的市場(chǎng)評級主體，加強市場(chǎng)對地方債務(wù)的監管，逐步對地方政府形成硬約束，切實(shí)管住、管好地方政府債務(wù)。

　�。ㄗ髡唏T 靜 單位：中國社會(huì )科學(xué)院中國特色社會(huì )主義理論體系研究中心 來(lái)源：經(jīng)濟日報）