今年的《政府工作報告》提出，積累更多生態(tài)財富，構筑可持續發(fā)展的綠色長(cháng)城。要實(shí)現上述工作任務(wù)離不開(kāi)自然保護區的建設和發(fā)展，但我國在推進(jìn)自然保護區建設和發(fā)展的過(guò)程中仍面臨著(zhù)諸多問(wèn)題。例如土地權屬如何劃分？法律法規怎樣完善？旅游開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護之間的矛盾如何解決？近日，5位嘉賓來(lái)到經(jīng)濟日報社中國經(jīng)濟網(wǎng)演播廳，圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)對話(huà)——

　　保護區不能一劃了之

　　目前，一些自然保護區在土地權屬問(wèn)題上含糊不清，導致土地糾紛增多，管理機構工作開(kāi)展難度較大，怎樣解決這一問(wèn)題？

　　歐陽(yáng)志云：我國自然保護區土地權屬有兩種類(lèi)型：一種是國有土地，另一種屬于村民集體所有。國家土地劃保護區，土地和資源均屬?lài)�家所有。把集體土地劃成自然保護區，老百姓就不能對其開(kāi)發(fā)利用，權益難以保障，會(huì )造成管理困難、土地權屬糾紛等問(wèn)題。

　　解決途徑有三種：一是實(shí)行土地贖買(mǎi)，國家將集體土地買(mǎi)過(guò)來(lái)建立自然保護區。二是實(shí)行土地租賃，按照市場(chǎng)價(jià)格或者協(xié)商價(jià)格，從老百姓手里租賃土地并劃為保護區，簽訂短期協(xié)議或長(cháng)期協(xié)議。三是根據地方政府財力給予補償，補償標準應該根據自然保護區建設造成的經(jīng)濟損失確定。

　　馬曉河：自然保護區具有公共性質(zhì)，最好統一土地權屬關(guān)系。屬于農村集體所有的土地，長(cháng)期目標應是國家向農民贖買(mǎi)。其中，較為合適的辦法是長(cháng)期租賃。但是，對農民的補償一定要到位，還可以通過(guò)雇傭農民擔任保護區工作人員，解決農民的生存問(wèn)題。

　　四川九寨溝自然保護區的好多林地屬于集體所有，九寨溝自然保護區與當地藏民合作，聘請藏民擔任導游、護林員、清潔工，形成利益共同體，從而將自然保護區建設得越來(lái)越好�？梢哉f(shuō)，只有把自然保護區的保護和發(fā)展同當地百姓利益結合起來(lái)，才能合理地解決自然保護區的保護和發(fā)展問(wèn)題。

　　唐芳林：由于歷史原因，有一些集體土地被劃入自然保護區范圍之內。特別是南方的一些地區，因集體土地承包人種植的人工林被劃為自然保護區，不允許砍伐其種植的人工林，集體土地承包人不僅沒(méi)有收益，投資成本也難以收回，從而產(chǎn)生土地權屬糾紛。因此，需要把沒(méi)有保護價(jià)值的集體土地從自然保護區調整出去，對自然保護有利的集體土地可以流轉成國有土地�？梢酝ㄟ^(guò)土地贖買(mǎi)實(shí)現國家級自然保護區的土地都屬于國有這一目標，以方便管理。

　　李俊生：我國自然保護區建設初期，各地的積極性很高，建立了很多自然保護區。但受技術(shù)手段制約,有些地方自然保護區將不適合嚴格保護的區域也劃了進(jìn)來(lái)，從而出現土地權屬問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，可以根據重要程度將自然保護區分為不同類(lèi)型，比如需要嚴格保護、可以適度開(kāi)發(fā)利用等類(lèi)型，再根據不同類(lèi)型實(shí)行保護或開(kāi)發(fā)。

　　李宏偉：先把土地的權屬劃分清晰，才能區分好經(jīng)營(yíng)權和收益權。對于被劃為自然保護區的集體土地，應保護該土地承包人的權益，受益方式可以是國家補償，也可以允許其在對非核心區域的土地開(kāi)發(fā)利用。此外，自然保護區強調對自然資源的嚴格保護，這種想法可以適度調整。短期的土地租賃是一個(gè)可行的辦法，目前的問(wèn)題在于不能完全充分補償土地承包經(jīng)營(yíng)者的利益。補償不充分、不到位，后續就會(huì )產(chǎn)生很多糾紛。

　　法規修訂迫在眉睫

　　目前，我國仍在施行1994年頒布的自然保護區條例，20多年來(lái)情況發(fā)生了很大變化，自然保護區的法律法規該怎么完善？

　　歐陽(yáng)志云：目前，我國共有自然保護區2740個(gè)，占國土面積的14.8%。但是，各類(lèi)自然保護區、森林公園、風(fēng)景區定位不明確，類(lèi)別不易劃分，以致管理難度不斷增大。為清晰定位不同類(lèi)型的自然保護區，重新修訂自然保護區條例迫在眉睫。

　　馬曉河：我國自然保護區的管理和發(fā)展需要系統性治理。自然保護區條例在自然保護區的保護和發(fā)展過(guò)程中可以起到非常重要的作用。同時(shí)，自然保護區應該將保護放在第一位，不搞過(guò)度開(kāi)發(fā)。此外，自然保護區的發(fā)展和開(kāi)發(fā)也要充分尊重歷史和原住民的居住權。

　　唐芳林：在空間上，國家公園與自然保護區往往存在重疊的情況，立法要同步考量這一情況�？梢灾贫ㄒ徊孔匀槐Ｗo法，附帶自然保護區條例、國家公園條例、濕地公園條例等，這樣可以支撐起一個(gè)法規體系。此外，法律規定上不能一刀切，比如一些位于邊境地區的自然保護區，如果把核心保護區的居民搬遷出來(lái)，對鞏固邊防、國家安全反而不利。

　　李俊生：自然保護區條例修訂確實(shí)迫在眉睫�，F行自然保護區條例僅屬于行政法規，沒(méi)有更強的約束力對自然保護區實(shí)行有效保護和管理，在自然保護區的管護和開(kāi)發(fā)利用中難以有效地同其他法律對接。

　　此外，現行自然保護區條例中有些規定操作性不強，對土地權屬、管理模式、生態(tài)補償等涉及自然保護區管理的一些重要問(wèn)題沒(méi)有作出具體規定，法律制度規范性不強、權利義務(wù)不明確、實(shí)施保障機制乏力。要借助建立國家公園體制這一契機，系統性地梳理自然保護區體系，根據不同自然保護區的性質(zhì)實(shí)行不同的保護等級。

　　李宏偉：自然保護區立法要考慮居民的生存權。比如，云南德宏的群眾反映，在保護區里什么都值錢(qián)，只有人最不值錢(qián)。很多野生動(dòng)植物都要實(shí)行嚴格保護，居民的生活受到了很大的影響。例如，農民在房屋旁種植的苞谷被野生動(dòng)物吃掉或破壞了，誰(shuí)賠償、怎么賠？這需要明確的法律法規來(lái)界定�？梢詫Σ煌�情況做梳理分類(lèi)，分門(mén)別類(lèi)立法，這樣才更有針對性，操作性才會(huì )更強。

　　自然保護以人為本

　　很多地方的自然保護區有非常豐富的動(dòng)植物資源，老百姓祖祖輩輩靠山吃山，靠水吃水。自然保護區旅游開(kāi)發(fā)和保護之間的矛盾怎么解決？怎么搞好監督管理工作？

　　歐陽(yáng)志云：早期的自然保護區規劃比較粗放，把一些村莊或者工礦區、城鎮也劃進(jìn)自然保護區范圍內，居民只要開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)就可能違反保護區管理條例。這說(shuō)明相關(guān)調查研究工作不到位，需要進(jìn)一步加強。

　　此外，在不少地方，真正對自然保護區破壞力度比較大的，往往是政府行為。假如沒(méi)有地方政府批準，誰(shuí)能進(jìn)入自然保護區開(kāi)礦、建水電站、開(kāi)發(fā)旅游？因此，要增強監督、執法力度，加大考核、懲罰力度，真正做到該罰的罰，該獎的獎。

　　馬曉河：自然保護區屬于純公共產(chǎn)品，是全社會(huì )的，因此保護成本應該由全社會(huì )共同承擔。自然保護區的維護和開(kāi)發(fā)成本、保護區所在地短期和局部利益損失，應該由政府補償，中央與地方合理分擔。

　　此外，在日常監管上，要加強監管隊伍的建設，利用現代化手段實(shí)現監管信息化，同時(shí)要約束政府行為，做好宣傳，發(fā)動(dòng)全社會(huì )來(lái)共同保護。

　　唐芳林：自然保護區內涵豐富，包括有形的自然資源和人文資源，也包含無(wú)形的文化資源。這其中自然資源是根本，是文化等資源的載體，因此保護自然資源是自然保護區最為重要的功能。

　　自然保護區的主要功能是生態(tài)保育，但并不排斥文化和經(jīng)濟功能。從主導方面而言，生態(tài)保育是自然保護區最為重要的功能，文化和經(jīng)濟是輔助功能，不能本末倒置。自然保護區可以開(kāi)展生態(tài)旅游，游客按規劃的生態(tài)旅游線(xiàn)路，享受人與自然的和諧氣氛，學(xué)習環(huán)境保護的相關(guān)知識。通過(guò)開(kāi)展資源的非消耗性利用，實(shí)現非損傷性的利益獲取，以促進(jìn)地方經(jīng)濟的發(fā)展，提高當地居民的生活質(zhì)量。因此，自然保護區的生態(tài)旅游是一種負責任的旅游，這些責任包括對自然資源的保護責任，對公眾的環(huán)境教育責任等。

　　李俊生：近年來(lái)，無(wú)論是環(huán)保部門(mén)還是林業(yè)部門(mén)對自然保護區的保護都動(dòng)了很多腦筋、下了很多功夫。比如，使用衛星監控自然保護區，監控國家級保護區內的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、農田耕作等人類(lèi)活動(dòng)。以前衛星監控的頻率是一年一次，自2006年起增加到一年兩次，而且將省級保護區也納入衛星監控范圍。一旦監控發(fā)現問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)就會(huì )向地方主管部門(mén)通報，方便地方主管部門(mén)開(kāi)展督察監管工作。

　　這幾年，國家林業(yè)局查處了一大批自然保護區。環(huán)保部也約談了自然保護區所在地相關(guān)政府部門(mén)，監督監管工作取得了較為理想的效果，起到了一定的震懾作用。

　　但值得注意的是，現行自然保護區條例沒(méi)有具體的懲罰規定，對違法進(jìn)入自然保護區核心區、緩沖區搞開(kāi)發(fā)的個(gè)人或企業(yè)懲罰力度較小，甚至出現無(wú)從處罰的情況，故此重新修訂自然保護區條例迫在眉睫。

　　此外，要想增強保護效果，就應該對自然保護區的保護成效作出分類(lèi)，并納入到地方政府考核機制里，甚至可以實(shí)行一票否決。

　　李宏偉：把綠水青山變成真正的金山銀山，對老百姓來(lái)講是生態(tài)和富裕二者兼得。守著(zhù)這么好的自然資源，老百姓肯定要靠它來(lái)致富，但致富并不是搞大開(kāi)發(fā)、大建設。只有水常青、山常綠才會(huì )讓老百姓得到真正的實(shí)惠。無(wú)論用什么方式來(lái)保護自然環(huán)境，都要關(guān)注老百姓的利益，這是最根本的原則。（原文來(lái)源：經(jīng)濟日報）