中國市場(chǎng)監督管理學(xué)會(huì ) 吳海峰

　　近日，國務(wù)院正式公布了《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），這是我國第一部整合了所有市場(chǎng)主體登記規范、管理規則的行政法規。

　　一、《條例》對于推進(jìn)我國商事制度改革，構建統一規范的市場(chǎng)主體登記管理制度意義重大

　　一是歸并整合，將分散的市場(chǎng)主體登記管理規則中的共同部分進(jìn)行提煉，實(shí)現市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域內的立法統一。改革開(kāi)放以來(lái)，我國先后出臺了《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》《中華人民共和國公司登記管理條例》《中華人民共和國合伙企業(yè)登記管理辦法》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規定》《農民專(zhuān)業(yè)合作社登記管理條例》《個(gè)體工商戶(hù)條例》等多部規范市場(chǎng)主體登記管理的行政法規，在推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng )業(yè)就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，這一系列法規由于出臺于不同時(shí)期，指導思想、用語(yǔ)規范、規則設計等方面暴露出分散、不統一的問(wèn)題，部分規定還存在內容滯后的問(wèn)題�！稐l例》統一了各類(lèi)市場(chǎng)主體登記的制度規則，明確了登記事項、登記程序、具體要求等方面的共同規則，實(shí)現市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域立法的規范統一，對各類(lèi)市場(chǎng)主體實(shí)行統一的登記程序、登記要求和基本等同的登記事項。

　　二是承前啟后，既總結成果，又預留空間，為商事制度改革提供充分的法治保障。自2014年3月商事制度改革啟動(dòng)實(shí)施，市場(chǎng)監管總局圍繞著(zhù)政府職能轉變和“放管服”改革，持續推進(jìn)市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域的改革，先后進(jìn)行了注冊資本認繳制改革、“先照后證”改革、“多證合一”改革、“證照分離”改革、企業(yè)信用信息公示體系的架構與信用分類(lèi)監管、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記試點(diǎn)、市場(chǎng)主體準入的營(yíng)商環(huán)境改革及企業(yè)注銷(xiāo)便利化、全國統一電子營(yíng)業(yè)執照系統的建立與應用等一系列的制度創(chuàng )新，使得我國市場(chǎng)主體活力不斷增強。據統計，“十三五”期間我國市場(chǎng)主體數量新增6000多萬(wàn)戶(hù)�！稐l例》將這些行之有效的改革經(jīng)驗上升為法規，是鞏固商事制度改革成果、持續深化“放管服”改革的客觀(guān)要求。與此同時(shí)，《條例》建立了市場(chǎng)主體“歇業(yè)”等新制度，為應對個(gè)性化的市場(chǎng)主體登記需求、進(jìn)一步豐富完善現有登記管理制度提供了創(chuàng )新性的改革方向。

　　三是化繁為簡(jiǎn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化市場(chǎng)主體登記流程，推進(jìn)市場(chǎng)主體準入更加便利化。2014年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》中即明確“改革工商登記制度，推進(jìn)工商注冊制度便利化，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策�！笔袌�(chǎng)主體登記便利化一直是商事制度改革的重要目標。從登記時(shí)限上，《條例》將市場(chǎng)主體登記一般辦理程序的最長(cháng)時(shí)限由5個(gè)工作日進(jìn)一步縮短為3個(gè)工作日；從材料提交上，明確登記機關(guān)能夠通過(guò)政務(wù)信息共享平臺獲取的市場(chǎng)主體登記相關(guān)信息，不得要求申請人重復提供；從注銷(xiāo)登記上，明確市場(chǎng)主體可以通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統發(fā)布債權人公告，并將簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序上升到法規層面；從遷移登記上，明確直接向遷入地登記機關(guān)辦理變更登記，且遷出地登記機關(guān)無(wú)正當理由不得拒絕移交登記檔案；從辦理方式上，要求各登記機關(guān)進(jìn)一步提高登記效率，推行當場(chǎng)辦結、一次辦結、限時(shí)辦結等制度，實(shí)現集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦，提升市場(chǎng)主體登記便利化程度。

　　四是寬嚴相濟，賞罰并舉，加快構建社會(huì )信用體系。2014年《企業(yè)信息公示暫行條例》頒布，國家企業(yè)信用信息公示系統上線(xiàn)，基于涉企登記管理信息的全面公開(kāi)公示，企業(yè)信用監管成為商事制度改革降低市場(chǎng)準入門(mén)檻的制度保障，通過(guò)多部門(mén)的聯(lián)合信用監管，初步形成了“一處受限，處處受限”的信用懲戒機制。在放松準入管制的同時(shí)，《條例》在登記上加強了對虛假登記的預防管理，在事前要求市場(chǎng)主體實(shí)行實(shí)名登記，相關(guān)人員應當配合登記機關(guān)核驗身份信息，在事后規定了具體撤銷(xiāo)登記程序和對于失信行為的公示；在管理上，明確登記機關(guān)根據市場(chǎng)主體信用狀況實(shí)施分級分類(lèi)監管，采取“雙隨機、一公開(kāi)”方式對登記事項進(jìn)行監督檢查；在處罰上，既適當加大了一定的處罰力度，又明確確定罰款金額時(shí)應當綜合考慮市場(chǎng)主體的類(lèi)型、規模、違法情節等因素。綜合上述一系列措施，有望進(jìn)一步促進(jìn)形成誠實(shí)守信、公平競爭的市場(chǎng)秩序。

　　二、《條例》在總結改革經(jīng)驗的基礎上，設計了一系列頗具亮點(diǎn)的制度

　　作為市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域內第一部統一法規，《條例》不僅在原有的法規上做提煉總結，還促成了很多新制度在法規層面的“第一次”。其中有些是全新的制度，有些是對近年來(lái)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗總結，通過(guò)《條例》將這些制度上升到法規層面，有效地形成了“改革試點(diǎn)-經(jīng)驗總結-立法保障”的閉環(huán)，確保改革在法治軌道上推進(jìn)。

　　一是確立形式審查制度。在理論和法律實(shí)務(wù)界，企業(yè)登記審查一直存在形式審查還是實(shí)質(zhì)審查等方面的爭議。如果說(shuō)之前的登記法規對登記機關(guān)登記材料審查方式尚存爭議的話(huà)，那么《條例》第一次在法規條文中明確了登記機關(guān)的審查方式為形式審查，還刪除了原《公司登記管理條例》等登記法規中關(guān)于登記機關(guān)需要核實(shí)時(shí)指派人員對申請文件、材料核實(shí)的審查義務(wù)。登記機關(guān)的審查將簡(jiǎn)化為僅對申請人提交的書(shū)面材料的審查，登記機關(guān)在登記審查中的人力、時(shí)間成本得以減少。由此帶來(lái)的直接好處就是大幅縮短了登記時(shí)限，降低市場(chǎng)主體準入成本，從而進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。除了可以當場(chǎng)辦理登記的情形將會(huì )大幅增加外，特殊情形下，市場(chǎng)主體登記辦理時(shí)限也縮短到3至6個(gè)工作日。

　　二是建立歇業(yè)制度。突如其來(lái)的新冠疫情，給企業(yè)發(fā)展帶來(lái)了巨大的影響，由于沒(méi)有相應的制度設計，企業(yè)在客觀(guān)上不能開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的同時(shí)，還需繼續支付房租、人力等高額運營(yíng)成本，導致部分中小企業(yè)難以為繼�！稐l例》借鑒英國企業(yè)休眠制度和我國香港特別行政區“不活動(dòng)公司”制度等域外經(jīng)驗，規定了市場(chǎng)主體歇業(yè)制度�！稐l例》規定，因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等原因造成經(jīng)營(yíng)困難的，市場(chǎng)主體可以自主決定在一定時(shí)期內歇業(yè)；市場(chǎng)主體應當在歇業(yè)前向登記機關(guān)辦理備案，登記機關(guān)通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示歇業(yè)期限、法律文書(shū)送達地址等信息；歇業(yè)期限最長(cháng)不得超過(guò)3年，在歇業(yè)期間開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的視為恢復營(yíng)業(yè)�？梢哉f(shuō)，歇業(yè)制度是《條例》最為突出的制度創(chuàng )新，是我國現有登記管理制度的豐富與補充，有利于中小企業(yè)持續經(jīng)營(yíng)，有利于社會(huì )經(jīng)濟穩定發(fā)展，有利于完善信用體系建設，也為有關(guān)部門(mén)出臺相關(guān)幫扶政策措施提供了制度基礎。

　　三是建立簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度。簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度始見(jiàn)于《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭維護市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕20號），提出“簡(jiǎn)化和完善企業(yè)注銷(xiāo)流程，試行對個(gè)體工商戶(hù)、未開(kāi)業(yè)企業(yè)以及無(wú)債權債務(wù)企業(yè)實(shí)行簡(jiǎn)易注銷(xiāo)程序”。之后以《工商總局關(guān)于開(kāi)展企業(yè)簡(jiǎn)易注銷(xiāo)改革試點(diǎn)的通知》（工商企注字〔2015〕2號）為起點(diǎn)，市場(chǎng)監管總局先后出臺多份文件，推動(dòng)部分地區開(kāi)展數輪簡(jiǎn)易注銷(xiāo)試點(diǎn)工作，并最終在全國推廣�！稐l例》在總結多年改革試點(diǎn)的基礎上規定：全體投資人書(shū)面承諾市場(chǎng)主體未發(fā)生債權債務(wù)或者已將債權債務(wù)清償完結，未發(fā)生或者已結清清償費用、職工工資、社會(huì )保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款）的，可以按照簡(jiǎn)易程序辦理注銷(xiāo)登記。市場(chǎng)主體應當將承諾書(shū)及注銷(xiāo)登記申請通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統公示，公示期為20日（個(gè)體工商戶(hù)無(wú)需公示，只需推送稅務(wù)部門(mén)，反饋期限為10日）。在公示期內無(wú)相關(guān)部門(mén)、債權人及其他利害關(guān)系人提出異議的，市場(chǎng)主體可以向登記機關(guān)申請注銷(xiāo)登記。這意味著(zhù)，在《公司法》規定的須經(jīng)清算而注銷(xiāo)的程序外，《條例》對無(wú)需清算（無(wú)債權債務(wù)及其他費用）的企業(yè)提供了一套相對簡(jiǎn)便的注銷(xiāo)程序，大幅縮短了此類(lèi)企業(yè)的注銷(xiāo)時(shí)長(cháng)（公告期由45日縮短為20日，減少55%）。同時(shí)，通過(guò)全體出資人承諾承擔虛假責任、在統一平臺進(jìn)行異議公示、注銷(xiāo)信息推送相關(guān)部門(mén)等措施，確保了簡(jiǎn)易注銷(xiāo)制度實(shí)施的誠信基礎。

　　四是細化撤銷(xiāo)登記制度。對于企業(yè)登記的撤銷(xiāo)，我國《公司法》和《行政許可法》都有相應的概括性規定，但是二者之間的規定不盡相同。長(cháng)期以來(lái)，在操作實(shí)務(wù)中對于撤銷(xiāo)登記特別是撤銷(xiāo)設立登記，由哪個(gè)內設機構進(jìn)行處理，具體程序如何進(jìn)行，在市場(chǎng)監管部門(mén)內部也一直存在不同觀(guān)點(diǎn)。2019年出臺的《市場(chǎng)監管總局關(guān)于撤銷(xiāo)冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見(jiàn)》（國市監信〔2019〕128號），在細化撤銷(xiāo)登記的程序上進(jìn)行了一次有益嘗試�！稐l例》將指導意見(jiàn)確定的適用范圍擴大至所有提交虛假材料騙取登記的行為，并規定：登記機關(guān)經(jīng)調查認定存在虛假登記情形的，應當撤銷(xiāo)市場(chǎng)主體登記；相關(guān)市場(chǎng)主體和人員無(wú)法聯(lián)系或者拒不配合的，登記機關(guān)可以通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示，公示期為45日，無(wú)人提出異議的，登記機關(guān)可以撤銷(xiāo)登記。同時(shí)為了加強信用管理，還規定因虛假登記被撤銷(xiāo)的市場(chǎng)主體，其直接責任人自市場(chǎng)主體登記被撤銷(xiāo)之日起3年內不得再次申請登記。隨著(zhù)虛假登記撤銷(xiāo)程序的逐步明確，以及登記實(shí)名認證的全面推行，可以預見(jiàn)，提交虛假材料騙取登記的違法行為將大幅減少，市場(chǎng)主體登記領(lǐng)域的誠信水平將不斷提升。

　　五是推行“雙隨機、一公開(kāi)”監管制度�！半p隨機、一公開(kāi)”監管制度源自2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號），是指在監管過(guò)程中隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)。2016年9月，工商總局率先發(fā)布了《關(guān)于新形勢下推進(jìn)監管方式改革創(chuàng )新的意見(jiàn)》，開(kāi)始在全系統推行“雙隨機、一公開(kāi)”監管制度。2019年1月，《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監管領(lǐng)域全面推行部門(mén)聯(lián)合“雙隨機、一公開(kāi)”監管的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2019〕5號），要求2019年底前在市場(chǎng)監管部門(mén)全面推行這一監管制度，到2020年底前在市場(chǎng)監管領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)全面推行。經(jīng)過(guò)了上述一系列文件的推動(dòng)，時(shí)至今日，“雙隨機、一公開(kāi)”已經(jīng)成為我國市場(chǎng)監管領(lǐng)域的主要監管模式，具備了寫(xiě)入法規的條件。多年的監管改革實(shí)踐證明，“雙隨機、一公開(kāi)”的推進(jìn)有力糾正了“監管失靈”，既減少了過(guò)度監管帶來(lái)的企業(yè)負擔，又壓縮了權力尋租和地方保護主義的空間，是深化“放管服”改革的重要舉措，是完善事中事后監管的關(guān)鍵環(huán)節，有效提升監管的公平性、規范性和有效性，進(jìn)一步豐富了國家治理體系現代化的內涵。

　　六是進(jìn)一步確立國家企業(yè)信用信息公示系統的法律地位。在2014年《企業(yè)信息公示暫行條例》的基礎上，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的運用經(jīng)驗積累，《條例》對國家企業(yè)信用信息公示系統的功能與適用領(lǐng)域進(jìn)行了進(jìn)一步的拓展，確立并強化了公示系統的公信力。在《條例》中，國家企業(yè)信用信息公示系統的作用主要體現在以下三個(gè)方面：一是作為對外公示市場(chǎng)主體狀態(tài)的唯一平臺�！稐l例》規定企業(yè)歇業(yè)和恢復營(yíng)業(yè)的應當通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統對社會(huì )公示。二是作為涉企事項公告發(fā)布的統一平臺，在注銷(xiāo)時(shí)企業(yè)可以通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統發(fā)布清算公告，在證照管理中登記機關(guān)可以通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統對外發(fā)布證照作廢公告，在撤銷(xiāo)登記中對于無(wú)法聯(lián)系的市場(chǎng)主體，登記機關(guān)可以通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統發(fā)布擬撤銷(xiāo)登記的公告。三是作為涉企失信記錄公示的重要平臺�！稐l例》規定對于因虛假登記被撤銷(xiāo)的市場(chǎng)主體的直接責任人員，三年內不得申請登記，這一失信記錄將由登記機關(guān)通過(guò)國家企業(yè)信用信息公示系統對外公示。上述功能定位，緊扣“公示”的內涵和外延，通過(guò)將企業(yè)狀態(tài)、涉企公告和信用記錄統一在一個(gè)平臺發(fā)布，一方面極大增強了平臺的權威性，另一方面也使得經(jīng)濟活動(dòng)中的參與者獲取市場(chǎng)主體信息的成本更低、更及時(shí)，減少信息不對稱(chēng)，從而保障了市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)效率與安全的雙重提升。

　　三、《條例》效用的充分發(fā)揮需多方面的實(shí)施保障

　　《條例》是商事登記領(lǐng)域內一部具有開(kāi)創(chuàng )性的法規，改變了過(guò)去根據不同市場(chǎng)主體分別立法的模式，在為商事制度改革提供法律保障的同時(shí)，也指明了未來(lái)的改革方向。徒法不足以自行，想要充分發(fā)揮其對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的積極作用，還需落實(shí)落細多方面的保障措施。

　　一是維護市場(chǎng)主體登記制度的基礎性穩定性。市場(chǎng)主體登記管理制度是國家管理經(jīng)濟社會(huì )的一項基礎性制度。經(jīng)過(guò)多年的改革，商事制度發(fā)生了根本性變革，市場(chǎng)主體登記管理制度的變革牽引帶動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域的一系列改革，市場(chǎng)主體制度性交易成本極大降低，獲得感明顯增強，推動(dòng)我國營(yíng)商環(huán)境持續向好。正是基于市場(chǎng)主體登記管理的基礎性作用，未來(lái)《條例》的實(shí)施重點(diǎn)在于規范登記行為，統一登記規則，穩定社會(huì )預期，在可以預見(jiàn)的范圍內，推動(dòng)形成更加成熟、更加定型、具有中國特色的登記管理制度，進(jìn)而推動(dòng)建設穩定公平透明可預期的營(yíng)商環(huán)境。

　　二是增強配套制度的針對性操作性�！稐l例》作為行政法規，其規定必然較為概括，需要有相應的實(shí)施細則予以細化，才能在實(shí)務(wù)操作中確保各登記機關(guān)執行到位，不偏離制度設計構想。如，最為基礎的登記文書(shū)，既要涵蓋《條例》要求的各類(lèi)信息，涵蓋商事制度改革確定的部門(mén)共享信息，發(fā)揮市場(chǎng)主體登記采集信息、公示信息的社會(huì )作用，又要強化信息化思維，以信息化為邏輯起點(diǎn)，確保各類(lèi)信息客觀(guān)完整準確，擴大信息綜合運用的社會(huì )效應。再如，如何在登記實(shí)務(wù)中正確處理公司章程備案與有限責任公司股東或者股份有限公司發(fā)起人認繳的出資數額備案的關(guān)系。又如，對于歇業(yè)制度、撤銷(xiāo)登記制度等，需要盡快制定操作規則，才能最大限度將《條例》的制度創(chuàng )新落到實(shí)處。

　　三是注重改革措施的協(xié)同性。商事制度改革的經(jīng)驗告訴我們，部門(mén)間的協(xié)同推進(jìn)是改革成功的重要保障，單一領(lǐng)域、單一部門(mén)的改革，無(wú)論多么超前，如果沒(méi)有其他部門(mén)的配合，其實(shí)效必然大打折扣�！稐l例》主要內容雖然是針對市場(chǎng)監管部門(mén)的登記管理工作，但是由于其內容涉及整個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域，需要市場(chǎng)監管部門(mén)及時(shí)會(huì )同、協(xié)調其他相關(guān)部門(mén)共同出臺政策，協(xié)同推進(jìn)改革，保障整個(gè)商事、經(jīng)濟領(lǐng)域平穩發(fā)展。如，簡(jiǎn)易注銷(xiāo)、歇業(yè)制度的實(shí)施就涉及多個(gè)部門(mén)，需要各相關(guān)部門(mén)的政策協(xié)調和銜接。

　　四是加強解讀宣傳。一部新的法規出臺，需要持續不斷地進(jìn)行解讀宣傳，讓規定規則轉化為人們的自覺(jué)行為，既涉及政府及其工作人員，也涉及公民、企業(yè)、社會(huì )等利益相關(guān)者。世界銀行營(yíng)商環(huán)境報告有一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，公職人員的培訓項目與優(yōu)化商業(yè)監管之間存在著(zhù)顯著(zhù)的正相關(guān)關(guān)系；政府通過(guò)媒體宣傳監管改善措施的經(jīng)濟體，很可能更容易取得更高的（營(yíng)商環(huán)境評價(jià)）得分�！稐l例》的制度紅利，需要在實(shí)踐中逐步體現出來(lái)，其制度規則的實(shí)施，需要將法言法語(yǔ)、文件用語(yǔ)、工作語(yǔ)言等轉化為通俗易懂、便于執行的大眾化語(yǔ)言，實(shí)現“知其然、知其所以然、知其所以必然”的效果，在政府、市場(chǎng)、社會(huì )之間形成良性互動(dòng)，營(yíng)造市場(chǎng)化法治化國際化營(yíng)商環(huán)境。 （中國市場(chǎng)監督管理學(xué)會(huì ) 吳海峰）