2014年6月10日，由國務(wù)院食品安全辦、中央文明辦、教育部、工信部等17部門(mén)主辦、中國經(jīng)濟網(wǎng)執行承辦的以“尚德守法 提升食品安全治理能力”為主題的2014年全國食品安全宣傳周主場(chǎng)活動(dòng)暨第六屆中國食品安全論壇在北京舉行。圖為國家行政學(xué)院社會(huì )和文化教研部副教授胡穎廉演講。中國經(jīng)濟網(wǎng) 裴小閣攝 

　　許 滔畫(huà)

　　民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全事件也時(shí)有發(fā)生。為此，各國和各地區不斷出臺日趨嚴格的監管措施，提升治理水平，為保障食品安全筑起堅固防線(xiàn)

　　讓從業(yè)者回歸道德本色

　　在人類(lèi)古代社會(huì )，食品大流通的市場(chǎng)格局尚未形成，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要在“熟人社會(huì )”中面對面地進(jìn)行，是一種基于供需雙方相互信任的人身關(guān)系。因此，各國食品行業(yè)的百年老店都有很高道德水準，倡導做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自創(chuàng )始人姓名，帶有明顯的人格身份特征。

　　現代化空前提升了人們對食品數量和種類(lèi)的需求程度，大工業(yè)和大城市改變了傳統食品行業(yè)的結構和方式。一些國外學(xué)者認為，隨著(zhù)社會(huì )流動(dòng)加速，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不再局限于一時(shí)一地，其人格身份特征日益模糊，商品屬性突出，逐步轉變成一種基于商業(yè)消費的契約關(guān)系。由于利益驅動(dòng)行為成本降低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的誠信自律意識難免跟不上市場(chǎng)規模擴張，食品安全的內在風(fēng)險增大。在過(guò)去200年里，西方國家大多經(jīng)歷了因市場(chǎng)急速擴張誘發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴重違法行為，給公眾健康帶來(lái)極大損失。例如，1858年美國紐約“潲水奶”丑聞導致當年有8000多名兒童飲奶死亡；1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今還在接受治療；上世紀末英國的瘋牛病更是震驚全球。

　　在經(jīng)歷了一系列慘痛教訓后，人們意識到不能簡(jiǎn)單把商品經(jīng)濟等價(jià)交換原則套用到食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，必須強調食品的社會(huì )和人文特征，讓食品從業(yè)者回歸道德本色。上世紀70年代，一種全新的農業(yè)模式——社區支持農業(yè)在瑞士和德國興起，目前正風(fēng)靡全球。該模式的特征是在農戶(hù)與消費者之間建立穩定的供需協(xié)議，農產(chǎn)品直接由農場(chǎng)送貨上門(mén)，縮短從農田到餐桌的距離。這樣做的結果是供需雙方重新回到面對面的狀態(tài)，降低信息不對稱(chēng)，從而提升互信。與之相似的是，日本和法國從產(chǎn)業(yè)政策角度支持中小食品企業(yè)和特色有機食品發(fā)展，扭轉大工業(yè)帶來(lái)的食品“去人格化”，以此提升從業(yè)者的道德水平。

　　恩威并施引導企業(yè)自律

　　政府監管是市場(chǎng)的補充而非替代，但除了政府監管，解決食品安全問(wèn)題的手段還有很多，比如有效的市場(chǎng)競爭會(huì )形成優(yōu)勝劣汰的良性質(zhì)量發(fā)展機制，獨立的司法審判可以在事后解決食品安全侵權糾紛，行業(yè)協(xié)會(huì )能夠讓企業(yè)產(chǎn)生自律壓力，媒體監督可以曝光不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，消費者參與則有助于守住食品安全的“入口關(guān)”。

　　值得注意的是，幾乎所有發(fā)達國家都是在上百年市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展后，才建立起以事先預防和全程管理為特征的現代食品安全監管體系。發(fā)達國家在長(cháng)期實(shí)踐中認識到，現代食品產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)性使得監管執法不可能面面俱到、包打天下，靠抽檢是檢不出食品安全的。理想的食品安全治理體系，應該把各方面的約束和激勵集中到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”并舉，讓食品企業(yè)發(fā)自?xún)刃牡匾庾R到守法才是本分。

　　一方面是“大棒”夠硬，使企業(yè)不敢違法。一些發(fā)達國家的食品安全監管機構擁有行政執法和刑事執法雙重權力，是一種“準司法權”，這是其區別于傳統行政部門(mén)的重要特征。如美國食品和藥品管理局內設犯罪偵查辦公室，即“食藥警察”，其有權對相關(guān)人處以刑事罰金，甚至采取人身強制措施，實(shí)現民事、行政和刑事責任有機銜接，增加執法威懾。同時(shí)，許多國家用巨額獎金鼓勵行業(yè)內部“吹哨者”主動(dòng)揭黑，因為重賞之下必有勇夫。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產(chǎn)品不當營(yíng)銷(xiāo)行為，被美國司法部判處13億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用于獎勵揭露黑幕的1名內部員工和4名律師。再有就是英美法等國家侵權責任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費者向侵權人主張遠超實(shí)際經(jīng)濟損失賠償的權利，讓惡意違法者傾家蕩產(chǎn)。

　　另一方面是“胡蘿卜”夠甜，使企業(yè)不值得違法。作為現代監管型國家代表的美國，其所有食品安全監管政策都建立在市場(chǎng)運作的科學(xué)模擬之上，并經(jīng)過(guò)精準的成本收益分析，否則不得出臺。歐洲一些國家通過(guò)立法在食品行業(yè)強制推行食品安全責任保險制度，以保險精算模型為基礎，建立政府、保險機構、企業(yè)和消費者多方共贏(yíng)機制，實(shí)現系統性風(fēng)險控制和社會(huì )穩定功能。德國實(shí)行食品企業(yè)“紅黑名單”制度，其不僅針對企業(yè)法人，還限制對食品質(zhì)量安全負有責任的自然人。在征信體系發(fā)達的英國，全國建有統一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統，將食品安全信用評價(jià)結果與行業(yè)準入、金融信貸、稅收、產(chǎn)品推介，乃至企業(yè)負責人個(gè)人信用掛鉤，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿對食品安全失信失范行為的制約作用。

　　社會(huì )治理是口號也是機制

　　食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的，某種意義上還是“吃”出來(lái)的。在現代社會(huì )，任何主體都無(wú)法單獨應對廣泛分布的食品安全風(fēng)險，必須調動(dòng)社會(huì )各方面積極共治共享。

　　發(fā)達國家在長(cháng)期的食品安全難題求解過(guò)程中，經(jīng)歷了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預市場(chǎng)主體微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進(jìn)行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關(guān)系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個(gè)人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會(huì )治理不僅是口號，更有實(shí)實(shí)在在的機制。

　　一是消費者參與。絕大多數發(fā)達國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成了每天關(guān)注食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說(shuō)：“不看食品安全新聞，就是不愛(ài)惜生命�！毕�費者還自發(fā)成立互助型維權組織，這類(lèi)組織通常設有公眾利益、追究企業(yè)責任等專(zhuān)門(mén)的委員會(huì )或咨詢(xún)機構，維護消費者權益。2006年，美國一個(gè)名為“公眾利益科學(xué)中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油。此舉讓反式脂肪成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，引來(lái)監管機構介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

　　二是行業(yè)協(xié)會(huì )引導。行業(yè)協(xié)會(huì )在許多發(fā)達國家食品安全治理中發(fā)揮了重要作用，一些國家甚至將企業(yè)資質(zhì)認證、食品標準制定等權力交由行業(yè)協(xié)會(huì )承擔，理由很明確：政府是市場(chǎng)競爭的“主裁判”，行業(yè)協(xié)會(huì )是“邊裁”；企業(yè)有沒(méi)有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

　　三是政府公開(kāi)信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統一的食品安全信息平臺，監管部門(mén)通過(guò)平臺及時(shí)公布食品企業(yè)許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性市場(chǎng)競爭。

　　總之，發(fā)達國家的理論和實(shí)踐表明，食品安全不能僅僅依靠監管，必須激發(fā)社會(huì )活力和市場(chǎng)效率。只有讓食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者回歸到道德本色和守法本分，調動(dòng)全社會(huì )參與治理的積極性，才能從根本上提升食品安全保障水平。（作者胡穎廉為中國經(jīng)濟網(wǎng)特約評論員、國家行政學(xué)院副教授、管理學(xué)博士，本文來(lái)自于中國經(jīng)濟網(wǎng)-《經(jīng)濟日報》第13版）

　　德國： 完善監管 處罰嚴厲

　　近幾年，德國“舌尖上的問(wèn)題”屢見(jiàn)不鮮，讓素以“高質(zhì)量”為傲的德國人顏面盡失。德國政府也“痛定思痛”，在完善監管的同時(shí)，加大了對違法者的處罰力度。

　　德國政府保障食品安全秉承7個(gè)原則，即食品鏈原則、企業(yè)為第一責任人原則、可追溯性原則、科學(xué)評估保持獨立原則、風(fēng)險評估和風(fēng)險治理相分離原則、預防原則以及風(fēng)險溝通透明原則。在這些原則的指導下，德國形成了政府督查與企業(yè)自查相結合、消費者積極參與監管的健全食品安全監管體系。但是，近幾年發(fā)生的食品安全問(wèn)題證明德國食品安全體系“百密”中仍有“一疏”，令德國政府不得不監管和處罰并重。

　　德國政府在新修訂的《食品和飼料法》中，加大了對損害食品安全當事人的處罰力度。新法律規定，損害食品安全者最多可判處3年有期徒刑，或處以5萬(wàn)歐元罰款。而針對違法企業(yè)，則根據其營(yíng)業(yè)額判定處罰額度。2010年初，德國著(zhù)名連鎖超市Lidl出售被細菌污染的奶酪，導致4人生病，1人死亡。德國檢察院最終判決4名超市員工27000歐元至58500歐元罰款。Lidl超市也因此次“毒奶酪”丑聞共支付了150萬(wàn)歐元罰金。

　　2010年12月底，德國食品安全機構在一些雞蛋中發(fā)現超標的致癌物質(zhì)二噁英，引起德國國內的極大關(guān)注。通過(guò)對有毒雞蛋的追查，有關(guān)機構追根溯源，很快將目標鎖定在了石勒蘇益格—荷爾施泰因州的一家飼料原料供應商身上。這家公司將受污染的脂肪酸提供給生產(chǎn)飼料的企業(yè)，導致了其下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品有害物質(zhì)超標。隨后，德國政府迅速隔離了4700個(gè)受波及的養豬場(chǎng)和家禽飼養場(chǎng)，強制宰殺了8000多只雞。對于這次二噁英事件中的肇事者，德國檢察部門(mén)提起了刑事訴訟，同時(shí)進(jìn)行高額罰款，讓肇事者面臨破產(chǎn)。

　　此外，德國這幾年還出現了“以次充好”的“雞蛋風(fēng)波”，“掛牛頭賣(mài)馬肉”的“馬肉風(fēng)波”等新的食品安全問(wèn)題。為此，德國聯(lián)邦食品、農業(yè)和消費者保護部于2013年出臺了加強食品安全的10條計劃，其中包括建立早期預警系統、成立網(wǎng)站公示食品安全問(wèn)題、要求企業(yè)上報錯誤標簽事件和加重對違法分子的懲罰等。

　　國外食品監管制度 

　　懲罰性賠償制度 

　　歐美國家的損害賠償制度，是指由法庭所作出的賠償數額超出實(shí)際的損害數額的賠償。比如發(fā)生在美國的“麥當勞咖啡燙傷案”曾轟動(dòng)一時(shí)，在這個(gè)案件中，麥當勞公司付出了286萬(wàn)美元的巨額責任賠償。在該懲罰性賠償之后，麥當勞開(kāi)始在咖啡杯醒目處標注“小心燙傷”等警示語(yǔ)，并將咖啡溫度降到了同行業(yè)普遍的70℃至72℃。一次懲罰性賠償判決之后，出現的是自覺(jué)性的“補漏”，一定程度上降低了社會(huì )進(jìn)步成本。

　　吹哨制度 

　　在美國，吹哨者法案并不是一部單純的法律，而是由一系列法律法規組成，其立法目的是保護吹哨者不受報復，鼓勵組織內部成員成為吹哨者，從而擴大監督范圍。美國從1963年起，先后推出了《欺詐聲明法》、《文官改革法》、《吹哨人保護法》、《沙賓法案》等4部法案，以保護合法吹哨者的權利。

　　食品可追溯制度 

　　食品安全可追溯性工作起源于歐盟，起初用于產(chǎn)品的召回。2000年歐盟出臺了新牛肉標簽法規，要求自2002年1月1日起所有在歐盟國家上市銷(xiāo)售的牛肉產(chǎn)品必須要具備可追溯性，在牛肉產(chǎn)品的標簽上必須標明牛的出生地、飼養地、屠宰場(chǎng)和加工廠(chǎng)，否則不允許上市銷(xiāo)售。2002年，歐盟又出臺了新的法規，要求從2005年1月1日起凡是在歐盟國家銷(xiāo)售的食品必須具備可追溯性，否則不允許上市銷(xiāo)售。對于進(jìn)口食品，不具備可追溯性的食品禁止進(jìn)口。美國2002年發(fā)布的“公共安全和生物恐怖主義防備和反應法案”也要求對食品的生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、分銷(xiāo)、接收等供應鏈環(huán)節建立記錄保存的法律要求，以實(shí)現食品的可追溯性。

　　食品與飼料快速預警制度 

　　許多國家重視建立食品安全預警機制，加強風(fēng)險信息分析和應急處理能力。2002年，歐盟在其范圍內推行食品與飼料快速預警系統。當食品流通時(shí)，在任何地方、任何時(shí)間如果發(fā)現存在可能對人類(lèi)健康直接或間接造成危害的情況，這些信息都能立刻匯總到歐盟委員會(huì )，而交流與信息資源管理中心也會(huì )迅速地采取措施發(fā)布消息，以便預警系統下的各個(gè)成員國能及時(shí)防范，阻止食品安全問(wèn)題蔓延。

　　風(fēng)險評估制度 

　　歐盟食品安全管理局設置科學(xué)委員會(huì )和8個(gè)專(zhuān)門(mén)科學(xué)小組，這些科學(xué)委員會(huì )和科學(xué)小組的成員，都是卓有成效的專(zhuān)業(yè)人士，并經(jīng)過(guò)獨立、嚴格的申請評估后加以委任。8個(gè)小組在科學(xué)委員會(huì )的協(xié)調下，根據各自的職責分工開(kāi)展專(zhuān)題研究和科學(xué)評估，為食品安全局的各項決策提供技術(shù)支持，為制定法規、標準提供基礎數據。（默言整理）