開(kāi)展“證照分離”改革，是黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項重要政策安排和關(guān)鍵改革舉措。黨的十九屆五中全會(huì )關(guān)于“十四五”規劃的建議中提出，“實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項清單管理”，為推進(jìn)“證照分離”改革提供了科學(xué)指引。李克強總理在今年政府工作報告中明確要求，深化“證照分離”改革，大力推進(jìn)涉企審批減環(huán)節、減材料、減時(shí)限、減費用。近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》，部署在全國范圍全覆蓋推開(kāi)“證照分離”改革，更加注重改革的政策統籌、進(jìn)度統籌、效果統籌，發(fā)揮改革的整體效應。

　　目前，中央層面保留的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項有523項，涵蓋現行《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》1381行業(yè)小類(lèi)中的30%，涉及數以千萬(wàn)計的市場(chǎng)主體和幾百個(gè)行業(yè)發(fā)展，影響數以千億計的生產(chǎn)總值。這意味著(zhù)“證照分離”改革直接關(guān)系當前“六穩”“六�！惫ぷ鞒尚�，對加快轉變政府職能，推動(dòng)建立有效市場(chǎng)與有為政府更好結合，意義重大。

　　一、“證照分離”改革邁大步，有效激發(fā)市場(chǎng)活力

　　黨的十八大以來(lái)，以降低市場(chǎng)準入門(mén)檻為著(zhù)眼點(diǎn)，市場(chǎng)監管部門(mén)先后開(kāi)展了“先照后證”改革、“三證合一”“五證合一”“多證合一”“二十四證合一”改革，這一接續性的改革舉措，讓企業(yè)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執照后，即可開(kāi)展一般性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)�！白C照分離”改革則是前述改革的延續和深化，針對的是企業(yè)需取得許可證方可開(kāi)展的特殊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。所謂“證照分離”改革是指，針對中央層面設定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項采取清單管理，圍繞“證”“照”關(guān)系，按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾和優(yōu)化審批服務(wù)四種方式，分類(lèi)推進(jìn)市場(chǎng)準入改革，推動(dòng)政府監管方式創(chuàng )新，著(zhù)力解決市場(chǎng)主體“準入不準營(yíng)”的一項制度創(chuàng )新。

　　經(jīng)過(guò)5年探索，這項改革經(jīng)歷了試點(diǎn)、擴展、事項全覆蓋三個(gè)階段，從上海一地推廣至全國18個(gè)自貿試驗區，列入改革的事項也從最初116項增加到中央層面的全部523項，改革取得積極成效。一是各類(lèi)市場(chǎng)主體顯著(zhù)增加，有效激發(fā)市場(chǎng)活力。二是清單要素更為完整，標準化、規范化程度顯著(zhù)提升。三是“進(jìn)四扇門(mén)”的改革方式作為法定制度安排，正式列入《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，成為不可逆的制度成果。

　　二、“證照分離”改革是重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系的一場(chǎng)深刻變革

　　“證照分離”改革，既是政府管理市場(chǎng)的職能范圍、管理方式的工具性創(chuàng )新，更是堅持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的一次制度性變革。以“證照分離”改革為支點(diǎn)，撬動(dòng)制度供給側結構性改革，重塑政府行權理念、理順部門(mén)職責、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、推動(dòng)政府職能轉變，進(jìn)而厘清社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中政府與市場(chǎng)關(guān)系這一根本性、深層次問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，這一改革既豐富和發(fā)展了當代中國行政改革的理論體系，又凸顯了重要的實(shí)踐價(jià)值。同時(shí)，改革的過(guò)程也體現出鮮明的中國特色政策創(chuàng )新模式，即從地方試點(diǎn)到全國推開(kāi)，堅持自下而上政策試點(diǎn)與自上而下頂層設計相結合。具體來(lái)說(shuō)，可歸納為五個(gè)方面特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬﹫猿謫�(wèn)題導向�！白C”和“照”是企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的兩把“金鑰匙”，以“證照分離”改革為抓手，準確把握住了當前市場(chǎng)主體的主要關(guān)切和營(yíng)商環(huán)境的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”問(wèn)題。從政策出臺背景來(lái)看，“證照分離”改革是十八大以來(lái)我國經(jīng)濟領(lǐng)域“放管服”改革不斷深化拓展、市場(chǎng)準入制度發(fā)生根本性變革背景下開(kāi)展的專(zhuān)項行動(dòng)，針對企業(yè)在從事一些特殊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)面臨“準入不準營(yíng)”這一突出問(wèn)題，把著(zhù)力點(diǎn)放在“照后減證”、簡(jiǎn)化審批這個(gè)關(guān)鍵上。

　�。ǘ�）實(shí)施過(guò)程控制。創(chuàng )新性政策往往存在不確定性。在對一項新政策實(shí)施效果把握不準時(shí)，政府經(jīng)常采取小范圍試點(diǎn)來(lái)觀(guān)察實(shí)效、查漏補缺、完善細化實(shí)施方案，再行推廣。一是統籌地區性探索與系統性推進(jìn)相結合。在一地或者若干地方探索形成有效經(jīng)驗做法，及時(shí)跟進(jìn)下達通知在全國復制推廣，避免出現“各自搭臺、各自唱戲”“一個(gè)地方一個(gè)標準，全國沒(méi)標準”的現象；二是試點(diǎn)范圍的選取和漸次擴展。從最初上海浦東的單點(diǎn)試驗，逐漸擴展至經(jīng)濟性功能接近的若干自貿試驗區，更好評估和監測政策的適用性和有效性。三是實(shí)行清單動(dòng)態(tài)管理。對中央層面和地方層面設定的全部涉企事項進(jìn)行清單編制，逐項明確設定依據、實(shí)施機關(guān)、許可條件、辦理程序、時(shí)限、申請材料等要素，同時(shí)，依據經(jīng)濟發(fā)展需要、部門(mén)職責調整、法律法規立改廢釋等對清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新和調整。

　�。ㄈ�）重視標準化。推進(jìn)標準化改革，是行政審批行為重復性特性的內在要求，核心在于縮減行政審批的自由裁量權，提高政府行權的規范性和穩定性。梳理涉企經(jīng)營(yíng)許可事項清單，是推進(jìn)政府涉企經(jīng)營(yíng)許可權標準化的前提基礎。一是改革對象明確化。從“證照分離”改革各階段中央發(fā)布的政策文件看，對于改革對象的表述最初為“涉企行政審批”，后調整為“涉企經(jīng)營(yíng)許可事項”，進(jìn)一步明確了改革的對象是與營(yíng)業(yè)執照密切相關(guān)的行政許可事項。二是改革內容精細化。對改革事項清單的要素設置更具體、豐富，有效避免權力清單“變通”執行問(wèn)題。

　�。ㄋ模┱蔑@協(xié)同效應�！白C照分離”改革從市場(chǎng)監管部門(mén)自身的改革，拓展為政府內上下左右、方方面面的協(xié)調聯(lián)動(dòng)和綜合性改革，生發(fā)出較明顯的協(xié)同效應，主要表現在改革理念、改革過(guò)程、改革策略三方面。從改革理念上講，政策設計者著(zhù)眼于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的宏觀(guān)性戰略，以企業(yè)全生命周期的視角，不再僅僅將改革視作市場(chǎng)監管部門(mén)一家的事情，而是由主管部門(mén)、審批部門(mén)、監管部門(mén)和屬地政府共同推進(jìn)的綜合性改革，以此推動(dòng)建立“流程驅動(dòng)型”政府組織。從改革過(guò)程看，在全國一盤(pán)棋的整體格局下，重視頂層設計與分層對接、地區性探索與系統性推進(jìn)相結合，有重點(diǎn)、分階段、有步驟推進(jìn)改革持續深化。從改革的策略上講，一方面做好前端協(xié)調配套，統籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革，把因管理需要的屬于證明、備案性質(zhì)的許可證合并到“多證合一”改革中，在企業(yè)登記注冊時(shí)一并辦理。同時(shí)，強化審管聯(lián)動(dòng)，加強“證照分離”改革與事中事后監管的有效銜接，對同一領(lǐng)域的加強系統集成，不同領(lǐng)域的強化協(xié)同，注重制度改革與制度運行統籌協(xié)調。

　�。ㄎ澹﹫猿忠婪ǜ母�。在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，是“證照分離”改革順利推進(jìn)的重要保障，要貫穿于改革全過(guò)程，主要體現在對改革成果、改革過(guò)程、改革者三方面的合法性授權。一是對改革實(shí)踐中確有實(shí)效的做法，通過(guò)法律法規予以固化。二是為改革過(guò)程提供法治保障。改革進(jìn)入“深水區”，勢必碰到一些法律法規的“天花板”，遭遇一些經(jīng)濟發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題（如對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟、新模式的管理），一些過(guò)時(shí)的相關(guān)法律法規成為改革的“絆馬索”，同時(shí)在法律法規方面也存在對新情況新問(wèn)題的政府管理“真空地帶”，導致改革實(shí)踐于法無(wú)據，需要相關(guān)法律法規的調整為推進(jìn)改革鋪設法治軌道。三是為改革者進(jìn)行合法性授權。作為推動(dòng)改革的各級政府，在重大政策創(chuàng )新中要突破原來(lái)法律法規框架，就可能面臨被追責、問(wèn)責風(fēng)險，也通過(guò)法定程序為其綜合授權，降低了改革者的風(fēng)險和成本。

　　三、以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目的,推動(dòng)“證照分離”改革取得更大突破

　　當前我國已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段，這一時(shí)期深化“證照分離”改革的主要思路是，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新常態(tài)，以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目的，在科學(xué)分類(lèi)基礎上，對涉企經(jīng)營(yíng)許可事項實(shí)施全國范圍全覆蓋清單管理，優(yōu)化條塊關(guān)系和協(xié)調機制。關(guān)鍵在于：把握好試點(diǎn)探索與整體推進(jìn)的關(guān)系，增強政策適用性和有效性；把握好量與質(zhì)的關(guān)系，提高科學(xué)性和穩定性；把握好單兵突進(jìn)與部門(mén)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系，強化系統性和協(xié)同性；把握好政策創(chuàng )新與法治保障的關(guān)系，提升合法性和規范性。從改革所遇到的實(shí)際問(wèn)題和發(fā)展趨勢看，當前需要實(shí)施以下三個(gè)方面的主要舉措：

　�。ㄒ唬┏雠_全國統一的涉企事項全覆蓋清單，提升整體成效。當前，我國已經(jīng)進(jìn)入立足國內大循環(huán)、暢通國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，推出一個(gè)全國性清單，實(shí)現“一單盡列，單外無(wú)單”，是“證照分離”改革進(jìn)入新階段的現實(shí)需求，不僅可以鞏固既有改革成果，產(chǎn)生規模效應，也有助于化解改革進(jìn)展不平衡的矛盾，助力國內統一大市場(chǎng)的構建，避免陷入“淮南之橘”的境地。同時(shí)，出臺全國性清單也能為地方、部門(mén)和市場(chǎng)主體等利益相關(guān)方釋放持續深化改革的穩定預期。

　�。ǘ�）全面推行告知承諾，破解體制機制堵點(diǎn)。告知承諾采取政府定標準、企業(yè)作承諾、事中事后強監管和失信嚴懲戒的全流程閉環(huán)管理，通過(guò)健全公共信用體系和政務(wù)數據共享機制等一系列制度設計，確保企業(yè)踐諾守信，落實(shí)企業(yè)主體責任。目前，告知承諾制作為一種新的行政審批方式，在許多地區、部門(mén)、行業(yè)和領(lǐng)域都積累了行之有效的經(jīng)驗做法，出臺了相應的管理辦法，形成了“告知-承諾-發(fā)證”完整鏈條的審批操作規程。對單個(gè)部門(mén)審批的事項，由各主管部門(mén)按照事項屬性和關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，逐項制定全國統一的告知承諾書(shū)模板，規范操作程序；對關(guān)聯(lián)多個(gè)部門(mén)的審批事項，要從企業(yè)視角實(shí)施一體化辦理，明確牽頭部門(mén)主導、各部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，深化“一業(yè)一證”改革，實(shí)現“一業(yè)一諾、一次辦成”。

　�。ㄈ�）建立“證照分離”網(wǎng)上專(zhuān)題應用，強化技術(shù)支撐。一是將中央層面設定的全部涉企經(jīng)營(yíng)許可事項納入全國一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺，按照各事項主管部門(mén)、審批部門(mén)權責配置，全面梳理涉企經(jīng)營(yíng)應許可事項的審批條件，厘清事項間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推進(jìn)國家部委和地方政府間、同級部門(mén)間的數據歸集共享和雙向實(shí)時(shí)推送，運用政府積累的涉企信息和政務(wù)服務(wù)記錄，結合行業(yè)特點(diǎn)，為企業(yè)準入即準營(yíng)提供各類(lèi)場(chǎng)景式服務(wù)。二是逐項明確涉企經(jīng)營(yíng)許可事項的經(jīng)營(yíng)范圍表述，做好企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍的規范化登記與申請經(jīng)營(yíng)許可的銜接，實(shí)現企業(yè)登記注冊與涉企經(jīng)營(yíng)許可數據信息實(shí)時(shí)雙向推送、精準匹配。 （中國行政管理學(xué)會(huì ) 彭云）