深化“證照分離”改革是落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”），這是深化商事制度改革的重要成果，標志著(zhù)市場(chǎng)準入和審批監管體制進(jìn)一步完善，對進(jìn)一步厘清政府部門(mén)和市場(chǎng)主體的關(guān)系具有重大意義。

　　商事制度改革的主線(xiàn)就是重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系。圍繞政府和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用這一改革主線(xiàn)，市場(chǎng)監管部門(mén)深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的改革部署，創(chuàng )新求變，先后推出了注冊資本實(shí)繳制改認繳制、年檢制改年報制、“先照后證、證照分離”“多證合一、一照一碼”、簡(jiǎn)化住所登記、優(yōu)化名稱(chēng)登記、推行電子登記、試行簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記和創(chuàng )新市場(chǎng)監管方式等一系列商事制度改革的舉措，有效降低了制度交易成本，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力，提高了資源配置效率，大幅度增加了市場(chǎng)主體的供給。商事制度改革的紅利惠及民生，我國營(yíng)商環(huán)境的世界排名得到了大幅度提升。

　　“證照分離”改革伊始，就是將商事登記前置審批后移，改變先經(jīng)核準后發(fā)執照的做法，降低市場(chǎng)準入門(mén)檻，使創(chuàng )業(yè)者能夠以更快的速度和更低的成本領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執照，取得市場(chǎng)主體資格，繼而獲準開(kāi)業(yè)�！白C照分離”的改革舉措，將商事登記前置審批事項，分批改為后置審批事項或取消，不僅直接降低了市場(chǎng)主體的準入成本，也大大壓縮了審批權力的尋租空間�！白C照分離”使原來(lái)的“重審批輕監管”模式轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O管模式，在強化監管的同時(shí)，優(yōu)化市場(chǎng)主體注冊登記流程，推進(jìn)市場(chǎng)主體準入準營(yíng)的便利性服務(wù)措施，使一些原來(lái)不能進(jìn)入市場(chǎng)的生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用，“證照分離”舉措一開(kāi)始就抓住了改革的切入點(diǎn)，煥發(fā)了市場(chǎng)活力和商事主體的創(chuàng )造力，擴大了商事制度改革的紅利效應。

　　當前，商事制度改革邁入“深水區”，高標準市場(chǎng)體系的建設正在推進(jìn)，行政審批制度改革需要繼續深化。在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的特定行業(yè)和領(lǐng)域，“準入不準營(yíng)”、“辦照容易辦證難”的問(wèn)題沒(méi)有得到很好地解決，影響了市場(chǎng)主體投資創(chuàng )業(yè)的積極性。加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的時(shí)代要求，消解和破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機制障礙，對包括“證照分離”舉措在內的商事制度改革提出了新的要求�！锻ㄖ�》明確提出深化“證照分離”改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力，因應時(shí)勢，重點(diǎn)發(fā)力，必將進(jìn)一步推動(dòng)完善要素市場(chǎng)化配置機制，推進(jìn)新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的目標，促進(jìn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展。

　　深化“證照分離”改革，應繼續推進(jìn)照后減證和簡(jiǎn)化審批的改革內容，用改革的方法破解市場(chǎng)機制運行中的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”。諸如準入門(mén)檻過(guò)高、審批環(huán)節過(guò)多等市場(chǎng)運行的“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，本質(zhì)上是政府對市場(chǎng)的不當干預，是制度成本過(guò)高的癥結。要進(jìn)一步放權于市場(chǎng)，還權于市場(chǎng)主體，減低市場(chǎng)主體、生產(chǎn)要素準入和準營(yíng)的制度成本，降低企業(yè)外部環(huán)境的“不確定性”，提高市場(chǎng)的預期和信心。為此，《通知》針對不同行業(yè)和領(lǐng)域，規定了直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等改革舉措。取消審批后，市場(chǎng)主體（含個(gè)體工商戶(hù)、農民專(zhuān)業(yè)合作社）無(wú)需取得行政許可，取得營(yíng)業(yè)執照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。審批改為備案的行業(yè)，原則上實(shí)行事后備案，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；確需事前備案的，企業(yè)完成備案手續即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。實(shí)行告知承諾的，主管部門(mén)應要依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營(yíng)許可條件、監管規則和違反承諾的后果，一次性告知企業(yè)。對因企業(yè)承諾可以減省的審批材料，不再要求企業(yè)提供；對可在企業(yè)領(lǐng)證后補交的審批材料，實(shí)行容缺辦理、限期補交；對企業(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當場(chǎng)作出審批決定。對于重要工業(yè)產(chǎn)品（除食品相關(guān)產(chǎn)品、化肥外）確需采用生產(chǎn)許可證管理的15項事項，下放審批權限，便利企業(yè)就近辦理，優(yōu)化審批服務(wù)。

　　深化“證照分離”改革，應強化系統集成和協(xié)同配套機制。商事制度改革舉措的落實(shí)，本質(zhì)上是一種協(xié)同治理機制，政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與市場(chǎng)主體以及社會(huì )公眾之間形成了多主體、多向度的合作互動(dòng)關(guān)系，這也是治理體系和治理能力現代化的要求�！锻ㄖ�》要求，在持續推進(jìn)“先照后證”的改革進(jìn)程中，市場(chǎng)監管部門(mén)牽頭編制和更新經(jīng)營(yíng)范圍規范目錄，在辦理注冊登記時(shí)告知企業(yè)需要辦理的經(jīng)營(yíng)許可事項，并及時(shí)將企業(yè)的登記信息推送相關(guān)主管部門(mén)。要最大程度尊重企業(yè)登記注冊自主權，對企業(yè)超范圍經(jīng)營(yíng)非許可類(lèi)業(yè)務(wù)的，市場(chǎng)監管部門(mén)不予處罰，主管部門(mén)也不得以超范圍經(jīng)營(yíng)為由限制其辦理許可事項或其他政務(wù)服務(wù)事項。在激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng )造力，建設穩定公平透明可預期的營(yíng)商環(huán)境方面，諸如登記部門(mén)、審批部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、社保部門(mén)、主管部門(mén)之間具有目標的一致性，通過(guò)協(xié)調、溝通、聯(lián)合，甚至是通過(guò)集中的方式，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程�！锻ㄖ�》指出，強化企業(yè)電子證照信息的跨層級、跨地域、跨部門(mén)共享機制，相關(guān)主管部門(mén)應及時(shí)將企業(yè)電子證照歸集至全國統一的政務(wù)服務(wù)平臺、全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統，推動(dòng)實(shí)現跨地區、跨部門(mén)的電子證照互認互信，在政務(wù)和商務(wù)活動(dòng)中，凡是通過(guò)電子證照可以獲取的信息，不得再要求企業(yè)提供相應材料�？傊�，“證照分離”改革措施需要整合部門(mén)利益、形成以規則為基礎的跨層級、跨部門(mén)、跨地域協(xié)同實(shí)施機制予以落實(shí)，提高改革集成效能和協(xié)同效應。

　　深化“證照分離”改革，應堅守“放管服”改革的深刻內涵，堅持放管結合、放管并重�！白C照分離”后，應繼續堅持“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則，切實(shí)履行監管職責，既要防止“不批不管”“以批代管”現象，又要切實(shí)做好“放得下”與“接得住”、“放得開(kāi)”與“管得好”�！白C照分離”深化了行政審批領(lǐng)域的改革，對市場(chǎng)監管水平提出了更高的要求。對此，《通知》強調，對于直接取消審批、審批改為備案的事項，原審批部門(mén)依法承擔起后續監管職責；對于實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的事項，由審批部門(mén)負責對持證經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監管以及對無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為的查處。實(shí)行相對集中行政許可權改革或者綜合行政執法改革的地區，按照省級人民政府制定的改革方案確定監管職責、健全審批、監管銜接機制。

　　深化“證照分離”改革，需要創(chuàng )新監管方式，完善監管方法，健全監管規則。一要發(fā)揮信用監管基礎性作用，強化市場(chǎng)主體的信用約束機制。在完善企業(yè)信用體系建設的同時(shí)，探索建立企業(yè)信用與自然人信用掛鉤機制，依法依規實(shí)施失信懲戒，將信用約束機制落實(shí)到企業(yè)高管、實(shí)際控制人和企業(yè)違法違規行為的獲益者，在此基礎上，建立健全嚴重違法責任企業(yè)及其人員的行業(yè)禁入制度，增強監管威懾力。二要結合行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)施分類(lèi)監管。對一般行業(yè)領(lǐng)域，全面推行“雙隨機、一公開(kāi)”監管，持續推進(jìn)常態(tài)化部門(mén)聯(lián)合抽查；對直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施全覆蓋重點(diǎn)監管，強化全過(guò)程質(zhì)量管理，守牢安全底線(xiàn)。三要秉承審慎、包容、開(kāi)放、公平的監管理念，為發(fā)揮市場(chǎng)調節作用及競爭機制留出足夠空間。開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟體制需要開(kāi)放包容的市場(chǎng)監管體系，對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，實(shí)行包容審慎監管模式，對輕微違法行為依法從輕、減輕或者免予行政處罰。四要增加監管執法方面的科技應用，探索“智慧監管”方法。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監管”模式，運用大數據、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段，預判風(fēng)險隱患，實(shí)施精準監管，提高監管效能。五要健全監管規則，分領(lǐng)域制定全國統一、簡(jiǎn)明易行的監管規則，建立健全技術(shù)、安全、質(zhì)量、產(chǎn)品、服務(wù)等方面的國家標準，為監管提供明確指引。對于企業(yè)違反備案規定依法查處，違反承諾的責令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的要依法撤銷(xiāo)許可，構成違法的依法處罰�？傊�，完善市場(chǎng)監管體系就是從原有的發(fā)證、檢查、處罰的監管模式中走出來(lái)，在便利市場(chǎng)準入的同時(shí)，形成嚴格監管和公正執法的穩定預期，促進(jìn)各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競爭，優(yōu)勝劣汰，管出公平、管出活力，管出效率。 （中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師 王克玉）