自2015年起，國家授權上海開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)，邁出了“證照分離”改革的第一步。伴隨著(zhù)對上海先行先試的經(jīng)驗提煉，2019年政府工作報告中更明確指出，要對所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項實(shí)行“證照分離”改革，使企業(yè)更便捷拿到營(yíng)業(yè)執照并盡快正常運營(yíng)，堅決克服“準入不準營(yíng)”的現象。在此基礎上，國務(wù)院決定在全國自貿試驗區范圍對523項涉企經(jīng)營(yíng)許可事項實(shí)行清單管理，實(shí)現涉企經(jīng)營(yíng)許可事項全覆蓋，分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革，并完善配套政策措施。國務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》，將進(jìn)一步擴大試點(diǎn)范圍，強化系統集成和協(xié)同配套，創(chuàng )新并加強事中事后監管，使得審批流程更為簡(jiǎn)便，審批效率進(jìn)一步提升，企業(yè)合規成本進(jìn)一步降低。

　　在“證照分離”改革開(kāi)始之前，市場(chǎng)主體拿到營(yíng)業(yè)執照只是進(jìn)入市場(chǎng)的第一步，只有取得行業(yè)許可證后才能開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。但是，市場(chǎng)主體在辦理行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的過(guò)程中，存在耗時(shí)冗長(cháng)、流程繁瑣、需要材料繁復等諸多不便之處，給市場(chǎng)主體帶來(lái)了不小的負擔；行政機關(guān)在審批發(fā)放行業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的過(guò)程中，也存在上位法規范不明晰的行政合法性問(wèn)題，還可能產(chǎn)生腐敗和權力尋租的風(fēng)險。因此，“證照分離”改革在節約市場(chǎng)主體成本，提升行政機關(guān)審批合法性和效能兩個(gè)方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。一方面，通過(guò)推動(dòng)“照后減證”，“證照分離”改革將大幅減少行政審批事項與縮短許可周期，有助于企業(yè)減少合規成本，節約籌備時(shí)間，盡早開(kāi)展正常運營(yíng)。以酒店行業(yè)為例，辦理公共場(chǎng)所衛生許可、旅館業(yè)特種行業(yè)許可證需3至5個(gè)月的籌備時(shí)間。推行“證照分離”后，這兩個(gè)許可事項都屬于“告知承諾制”，企業(yè)向相關(guān)部門(mén)承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，當場(chǎng)或幾個(gè)工作日即可獲得許可證開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另一方面，“證照分離”是政府“放管服”改革持續向縱深推進(jìn)的重要手段。具體來(lái)看，“證照分離”在簡(jiǎn)政放權、創(chuàng )新監管和優(yōu)化服務(wù)三個(gè)方面，帶來(lái)了重要的體制改革和體制創(chuàng )新。這將有助于通過(guò)明晰審批事項厘清行政權力的范圍，通過(guò)系統電子化提高行政效率，通過(guò)事中事后監管強化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

　　一、簡(jiǎn)政放權，大力推動(dòng)照后減證和簡(jiǎn)化審批

　　照后減證和簡(jiǎn)化審批的舉措主要體現為兩個(gè)方面。一方面，對所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項實(shí)行清單管理，實(shí)現許可事項全覆蓋與分級實(shí)施。許可事項的清單化發(fā)揮著(zhù)政務(wù)公開(kāi)的功能，通過(guò)將許可事項予以明確列舉，有助于提高政府的透明度和公信力。政府通過(guò)許可事項的公開(kāi)，還可以明確自身職權職責的邊界，從而有助于實(shí)現責任政府和服務(wù)型政府。同時(shí)，相對人在閱讀許可事項清單的過(guò)程中，將會(huì )對各級人民政府有權發(fā)放許可的事項、實(shí)施許可的條件和依據等有更為清晰的認識，從而有效引導自身申請許可的行為。當前，多數部門(mén)已經(jīng)公布了本部門(mén)的權力清單，有必要配合“證照分離”改革對涉企經(jīng)營(yíng)許可事項清單予以新增或補充修訂。

　　另一方面，配合行政許可的清單化，“證照分離”要求行政機關(guān)按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類(lèi)推進(jìn)改革。取消和下放行政許可已經(jīng)在實(shí)踐中逐步推開(kāi)，例如國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》與《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》等通知，限縮了行政審批的范圍。告知承諾制也得到了廣泛推行，天津對部分行業(yè)如電影放映單位設立許可，出版物零售單位設立、變更許可和公共場(chǎng)所衛生許可等20個(gè)行政許可事項，實(shí)行“告知承諾制”。辦事人只要先遞交規定的部分材料，簽署告知承諾書(shū)就可以當場(chǎng)拿證，然后在兩個(gè)月的承諾期限內補齊剩余材料即可。

　　二、創(chuàng )新監管，實(shí)現證照電子化

　　國務(wù)院總理李克強在2021年政府工作報告中提到，要“加強數字政府建設”、“提高數字政府建設水平”。在“十四五”規劃綱要中也設“提高數字政府建設水平”專(zhuān)章，強調數字治理的重要性。在此背景下，大數據、人工智能在數字政府建設中發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越多的作用�！白C照分離”改革要求增加電子證照的歸集運用，恰好能夠與數字化政府的趨勢相匹配，有助于提高行政效率。

　　實(shí)現電子證照的標準統一和互認互信是實(shí)現證照歸集運用電子化的重要環(huán)節。首先，應當實(shí)現電子證照的標準化。當前國家市場(chǎng)監督管理總局、國家標準化管理委員會(huì )已經(jīng)在總體技術(shù)架構、元數據規范等方面制定并公布了一系列電子證照國家標準。統一的電子證照國家標準在技術(shù)層面上有助于保障電子證照存儲的安全，防止通過(guò)非法技術(shù)手段不當獲取電子證照，影響電子證照的公信力。同時(shí)，保證電子證照國家標準的統一是實(shí)現各地證照信息的互聯(lián)互通的前提。其次，電子證照應當與紙質(zhì)證照具有同等法律效力，實(shí)現互認互信，一處申請即可全國通行。在業(yè)務(wù)層面上，應當通過(guò)確定電子證照互信互認試點(diǎn)類(lèi)型清單并制定電子證照互認應用業(yè)務(wù)配套規則的方式實(shí)現這一目的。

　　三、優(yōu)化服務(wù)，強化事中事后監管

　　審批改為備案、實(shí)行告知承諾等“證照分離”改革只是監管階段和監管內容的變化，并不意味著(zhù)放棄監管。這一過(guò)程中，行政機關(guān)仍然具備監管責任，直接取消審批、審批改為備案的，由原審批部門(mén)依法承擔監管職責。實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的，由審批部門(mén)負責依法監管持證經(jīng)營(yíng)企業(yè)、查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為。各級行政機關(guān)應當切實(shí)履行監管責任，避免因為審批方式的變化出現監管真空。行政機關(guān)應當創(chuàng )新監管方式，可以通過(guò)充分分析企業(yè)數據，進(jìn)行風(fēng)險評估和風(fēng)險管理。行政機關(guān)應當有效強化事中事后監管，并配置合理的責任機制，具體可以包括聲譽(yù)罰、罰款和信用懲戒等手段，從而有效完善監管方法，提高監管效能。與此同時(shí)，監管的主體不應當限于行政機關(guān)�！白C照分離”改革后應當堅持政府主導、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì )監督，通過(guò)多元監督機制保障經(jīng)營(yíng)主體嚴格遵守法律法規規定，健全多元共治、互為支撐的協(xié)同監管格局。

　�。ㄇ迦A大學(xué)法學(xué)院教授 余凌云  清華大學(xué)法學(xué)院博士生 鄭志行）