四十多歲的中年男子，一邊踹門(mén)一邊喊:“都給我出來(lái)。第一天告訴我航班延誤改第二天補班!第二天又延誤給我改今天!今天直接告訴我航班取消!一共五天年假，在機場(chǎng)待了三天!給我出來(lái)�！�
在某航空公司做地勤的三年里，這是郭海鷗記憶最深刻的場(chǎng)景。
在過(guò)去幾年，航班延誤不僅讓旅客內心崩潰，更引發(fā)不少治安問(wèn)題。正因如此，當交通運輸部近日公布《航班正常管理規定》，明確“延誤”的責任情形時(shí)，迅速引發(fā)社會(huì )熱議。有網(wǎng)友認為規定中的有關(guān)條款對于旅客來(lái)說(shuō)是“霸王條款”，是降低了航空公司的責任，損害了旅客權益。
圍繞公眾的種種疑慮以及“規定”的焦點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪(fǎng)業(yè)內人士，進(jìn)行解讀。
新規符合國際慣例
就“航班延誤，旅客買(mǎi)單”而言，并非新鮮事。
2014年5月發(fā)布的《航班正常管理規定(征求意見(jiàn)稿)》就已如此。再往前追溯，2010年中國航空運輸協(xié)會(huì )發(fā)布的《航空運輸服務(wù)質(zhì)量不正常航班承運人服務(wù)和補償規范(試行)》以及2004年民航總局出臺的《航班延誤經(jīng)濟補償指導意見(jiàn)》都對因天氣等原因造成航班延誤，航空公司的“有限責任”作出了特殊規定。
相比以前的“費用可由旅客自理”，新規從法律術(shù)語(yǔ)上去掉了“可”，而不再有雙方討價(jià)還價(jià)的空間。
盡管如此，“航班延誤，旅客買(mǎi)單”的理念并未讓人覺(jué)得是理所當然的。不少網(wǎng)友認為，“這是航空公司在逃避責任”。
雖然網(wǎng)友的質(zhì)疑聲很大，但是放眼全世界，根據航班延誤的不同原因進(jìn)行責任劃分的做法并非中國首創(chuàng )，大多數國家都把天氣等不可控因素作為航空公司責任豁免的條件。
“這個(gè)做法合情合理也合法。因為天氣原因在法律上來(lái)講屬于不可抗力，讓承運人航空公司來(lái)承擔于情于理都說(shuō)不過(guò)去，這屬于合同關(guān)系沒(méi)法履行，如果屬于自身的原因可能需要自己承擔食宿，但現在不是其自身的原因導致的�！北本┦蟹▽W(xué)會(huì )航空法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)董念清在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，這在國際上是一種慣例。
在董念清看來(lái)，“霸王條款”的說(shuō)法有失偏頗�！皳伊私�，國外沒(méi)有航空公司是提供食宿的，而是協(xié)助，告訴旅客附近哪里有旅館。天氣原因誰(shuí)也無(wú)法把握。非航空公司責任導致的延誤或取消，本身就不應由航空公司承擔，不是其自身原因導致的，前期由于方方面面的因素導致航空公司不得不承擔，無(wú)形中會(huì )增加航空公司負擔，從法律從情理都不應由航空公司承擔”。
國內一家大型航空公司的行政負責人在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，中國民航運輸業(yè)的發(fā)展具有特殊的歷史背景，上世紀80年代乘坐飛機需要有介紹信，是一定級別和身份的象征，后來(lái)隨著(zhù)民航業(yè)的發(fā)展，介紹信退出歷史舞臺，但飛機出行在上世紀90年代至21世紀初期在中國仍然是較為昂貴的出行方式，旅客自然對航空服務(wù)提出了較高的心理需求。后續雖然航空運輸價(jià)格不斷下降，公眾生活水平提高，但這種高期待的心理需求仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，仍抱著(zhù)花這么多錢(qián)就該享受無(wú)限服務(wù)的想法。最典型的對比莫過(guò)于公眾對火車(chē)無(wú)理由延誤的寬容。
“飛機出行的大眾化仍需要公眾從心理上接受這一大眾化出行便捷性，而非服務(wù)的特質(zhì)性�！鄙鲜鲂姓藛T說(shuō)。
“新規出臺前，航空公司主動(dòng)承擔食宿無(wú)任何法律和合同依據，僅是為提高服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)競爭的原因，主動(dòng)承擔合同之外的義務(wù)。這也是中國民航運輸業(yè)的特色產(chǎn)物，不是正常的航空運輸服務(wù)，不僅給航空公司增加了額外經(jīng)濟負擔，反而加劇了運輸合同雙方的緊張關(guān)系，使得旅客將這種額外行為視為理所應當的義務(wù)，不利于和諧民航建設和行業(yè)健康發(fā)展�！敝袊鴩H航空股份有限公司一名法務(wù)人員向記者表達了這樣的觀(guān)點(diǎn)，幾乎所有航空公司的運輸總條件均會(huì )明確規定非航空公司原因的延誤均不承擔賠償責任，“需要明確的是，航空公司運輸總條件屬于運輸合同的一部分，雙方應遵守合同約定。另外，從合同法本身分析，天氣原因等不可抗力也是一方違約的抗辯條款”。
據多位受訪(fǎng)的實(shí)務(wù)界人士透露，在航空業(yè)內看來(lái)，新規是中國版的ec261(歐共體關(guān)于航班拒載、取消或延誤時(shí)對旅客賠償和幫助的一般規定)，作用在于彌補了民用航空法這一上位法以及消費者權益保護法對航班不正常時(shí)具體操作的規制，極大程度上明確了不正常航班航空公司和空管、機場(chǎng)等相關(guān)主體的責任，是對旅客的有利保護。
不能發(fā)布錯誤信息
盡管在業(yè)內人士看來(lái)，新規是為了保護旅客權益，但旅客并不認可。
不論業(yè)內人士的看法是從國際行業(yè)還是法律角度分析，公眾最為關(guān)心的問(wèn)題是——“到底是不是天氣等不可抗原因造成的延誤，普通旅客怎么判斷?”
“一般情況下，延誤信息是由航空公司來(lái)發(fā)布，但是航空公司的消息一般來(lái)自于空管部門(mén)。比如空管部門(mén)告訴航空公司，由于天氣原因不能飛。在起飛前，航班要得到空管部門(mén)的許可，比如沒(méi)有其他飛機起飛、天氣沒(méi)有問(wèn)題、飛機處于適航狀態(tài)，滿(mǎn)足這些條件才能放行。在這些過(guò)程中，航空公司只是把這些消息告訴旅客�！倍钋逭f(shuō)。
而這樣“只有結果沒(méi)有過(guò)程”的做法，就讓公眾懷疑——航空公司為了“免責”掩蓋自身原因，航班是否會(huì )將延誤原因故意歸結為天氣或管制?
對此，董念清直言，根本不允許發(fā)布錯誤信息�！叭绻皇沁@方面原因而說(shuō)是這個(gè)原因，航空公司會(huì )受到相應懲治，這在民航內部是有規定的”。
既然不存在“故意掩蓋”的情況，公眾的疑慮從何而來(lái)?上述法務(wù)人員的解釋是——因為信息渠道不暢，發(fā)布不及時(shí)，同時(shí)缺乏公眾認可的第三方權威機構統一發(fā)布信息，導致公眾會(huì )誤解，“比如天氣原因的客觀(guān)現象，旅客一般不理解的是出發(fā)地艷陽(yáng)高照卻被告知天氣原因不能起飛。因為天氣原因導致不能正常起飛不僅是出發(fā)地，航線(xiàn)上和目的地的天氣不允許也不能飛。這些情況往往是旅客看不到的，所以會(huì )出現誤解。管制的原因都來(lái)自空管，其中有些軍方管制原因是不能公布的”。
不過(guò)，實(shí)務(wù)界人士也向記者坦言，以天氣原因延誤為例，雖然目前在機場(chǎng)也會(huì )詳細告知航線(xiàn)天氣原因，但公布渠道還需進(jìn)一步拓寬，“最大的問(wèn)題不在于如何公布，在于航空旅行常識仍需有關(guān)部門(mén)進(jìn)行普及和提高，多數公眾無(wú)法理解航線(xiàn)天氣，仍將航空飛行理解為天高任鳥(niǎo)飛，飛機在空中可以隨便繞飛”。
董念清則表示，目前，在航空公司和旅客之間亟待建立互信機制，“在現在的大背景下，是誰(shuí)也不相信誰(shuí)。一般航空公司在絕大部分情況下不會(huì )去騙旅客，航空公司也想安全地把旅客送至目的地。即便是天氣原因不用承擔食宿，航空公司也要協(xié)助，這在無(wú)形之中也增加了工作量”。
旅客知情權如何保障
在新規出臺后，一些公眾也提出了這樣的觀(guān)點(diǎn)——既然民航?jīng)Q定把“不可抗力”導致的航班延誤讓旅客來(lái)“買(mǎi)單”，那旅客完全有理由要求擴大知情權，要求航班延誤的信息發(fā)布更加透明、能被驗證。然而，從目前來(lái)看，民航新規并沒(méi)有多少配套措施。
對于這種擔憂(yōu)，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國消費者協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)劉俊海提出的兩個(gè)建議值得重視:第一，堅持舉證責任倒置制度，發(fā)布民航航班延誤信息時(shí)航空公司要有充分的證據，強化其舉證義務(wù)、舉證責任，不管是物證、書(shū)證還是證人證言；第二，要有獨立第三方機構進(jìn)行驗證，不管是消費者協(xié)會(huì )還是其他組織，都要有第三方核實(shí)信息，賦予消費者知情權。
不過(guò)，這樣的舉措被一些公眾認為“只能是‘看上去很美’”。
“證據不可能一下子放到我們面前，相關(guān)信息可能來(lái)自各個(gè)部門(mén)，證據肯定是有的，比如到了法院，航空公司舉證、地面服務(wù)證據、交通管制證據等。旅客看到形成一個(gè)證據鏈，就很難否定。一般人可能會(huì )認為，這是隨口一說(shuō)，航空公司不可能把證據拿出來(lái)，但是，如果真要舉證，航空公司真的能舉出來(lái)�！倍钋暹M(jìn)一步向記者介紹說(shuō)，中國民用航空局下面有一個(gè)消費者事務(wù)中心，專(zhuān)門(mén)負責航空運輸過(guò)程中發(fā)生的旅客投訴問(wèn)題，找航空公司了解情況，推動(dòng)航空公司做出解答�！斑@些年，消費者事務(wù)中心做了大量工作，當然旅客還可以找航空公司投訴。我不否認由第三方來(lái)做這個(gè)事情，第三方怎么做還需要繼續研究�！�
對于公眾提出的獨立第三方機構，上述法務(wù)人士認為，應由民航局、國家氣象局等行業(yè)主管部門(mén)共同建立，匯總信息，統一發(fā)布，“但前提是需要建立相關(guān)法律法規”。
除了投訴方面的配套措施，機場(chǎng)及周邊配套設施的承壓能力也亟待考證。
新規規定，發(fā)生大面積航班延誤時(shí)，機場(chǎng)管理機構應當啟動(dòng)旅客服務(wù)協(xié)調機制，協(xié)調承運人、地面服務(wù)代理人、機場(chǎng)公安等單位，組織實(shí)施相關(guān)服務(wù)工作。
不過(guò)，據上述業(yè)內人員介紹，機場(chǎng)和航空公司一般有大面積延誤應急預案，各駐場(chǎng)單位會(huì )按照預案要求分工協(xié)作。目前情況是，旅客的安排工作和票務(wù)一般由航空公司負責，公安機關(guān)負責秩序，機場(chǎng)提供相應附屬設施，“問(wèn)題在于協(xié)同不夠，尤其在面對大面積延誤旅客聚集時(shí)，往往無(wú)法采取有力措施積極應對，對航空公司員工人身傷害無(wú)法提供及時(shí)保護”。
航班延誤怎么破解
《航班正常管理規定》之所以受到如此關(guān)注，或許可以從下面這組數據中得出答案。
今年5月，中國民用航空局發(fā)布了《2015年民航行業(yè)發(fā)展統計公報》。數據顯示，2015年，全國客運航空公司共執行航班337.3萬(wàn)班次，其中正常航班230.5萬(wàn)班次，不正常航班99.9萬(wàn)班次，平均航班正常率為68.33%。全國客運航班平均延誤時(shí)間為21分鐘，同比增加2分鐘。在航班不正常原因中，空管原因占30.68%，比上年增加5.35個(gè)百分點(diǎn)；天氣原因占29.53%，比上年增加5.19個(gè)百分點(diǎn)；航空公司原因占19.1%，比上年下降7.31個(gè)百分點(diǎn)；其他原因占20.69%，比上年減少3.23個(gè)百分點(diǎn)。
如果航班不延誤，那么上面的一些懷疑與爭論都不值一提。
近些年，航班延誤始終是困擾民航工作的一大問(wèn)題。民航局自2008年起多次開(kāi)展航班延誤治理活動(dòng)，制定了一系列治理航班延誤的政策措施，收到了一定成效。
“這涉及到空運，空運可能還不是航空公司一家說(shuō)了算，涉及到航空公司、空中交通管制部門(mén)等每一個(gè)鏈條都高效運轉。如果航班大面積增長(cháng)，但空中通道無(wú)法增加，再加上天氣原因，航班延誤會(huì )很?chē)乐�。民航這幾年也做了大量工作，這需要方方面面的努力。旅客也要辦好手續，比如說(shuō)旅客攜帶大箱子不托運也會(huì )導致效率慢下來(lái)，所以說(shuō)需要社會(huì )共同努力�！倍钋逭f(shuō)。
對于建立航班正常工作的長(cháng)效機制，中國民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規研究中心主任劉光才的態(tài)度是必須走法制化的道路，通過(guò)立法將治理航班延誤的政策措施轉化為法規規章。
“新規是以民用航空法、消費者權益保護法、《民用機場(chǎng)管理條例》為主要依據的，同時(shí)借鑒了美國、歐盟相關(guān)民航法規規章，這有利于我國航班正常工作規定與國際先進(jìn)做法保持一致，促進(jìn)我國航班正常管理水平的提高�！眲⒐獠旁诮邮苊襟w采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
對于解決航班延誤問(wèn)題，實(shí)務(wù)界人士給出了三點(diǎn)建議:空域管理體制改革，開(kāi)放空域，服務(wù)民用；天空開(kāi)放；航班時(shí)刻交易、提高時(shí)刻利用效率。
“延誤打亂航空公司生產(chǎn)計劃，需要支付飛行人員工資、航空器檢修費用、機場(chǎng)停場(chǎng)費用、旅客食宿費用、地面員工加班費用、重新配餐費用、清潔費用等，以及后續航班因此造成的進(jìn)一步損失，從經(jīng)濟上無(wú)利可圖，對于航空公司而言，沒(méi)有任何故意追求延誤的利益訴求，延誤的問(wèn)題應客觀(guān)看待�！痹诓稍L(fǎng)結束之際，受訪(fǎng)的民航界人員再次向記者重申了這樣的話(huà)語(yǔ)。
